Эффективные межбюджетные отношения на региональном уровне

Межбюджетные отношения в Ямало-Ненецком автономном округе призваны обеспечивать устойчивость местных бюджетов с учетом принципа вертикальной сбалансированности по уровням бюджетной системы, а также с ориентацией на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Альбина Петровна СВИНЦОВА,
заместитель губернатора, директор Департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа

Основные элементы системы

При межбюджетном регулировании в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе используется большинство инструментов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. В целях развития финансовой самостоятельности местных бюджетов за ними на долгосрочной основе закреплен самый стабильный доходный источник — налог на доходы физических лиц. Также в полном объеме переданы нормативы по налогу, взимаемому в связи с применением УСН, акцизы на алкогольную продукцию и минимальный налог, взимаемый в связи с применением УСН. Отмечу, что объем поступлений налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований в 2017 году вырастет на 8%.

И все же наиболее эффективным инструментом создания финансовой основы местного самоуправления на сегодня остается предоставление дотаций местным бюджетам, объем которых в 2017 году превысит собственные доходы муниципальных образований на миллиард рублей. Таким образом, доля дотаций в доходах муниципальных образований составит 52%.

Рисунок 1. Субсидии на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений, тыс. руб.

Отличительная черта взаимоотношений с местными бюджетами — софинансирование расходов муниципальных районов по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений путем предоставления соответствующих субсидий, которое осуществляется на основе планируемой потребности в этих расходах. Общий объем субсидий определяется исходя из характеристик доходной базы и расходных обязательств поселений. На 2017 год с учетом общего сокращения расходов объем субсидий установлен на уровне 1,62 миллиарда рублей (рисунок 1). Одновременно с этим государственные полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений переданы на уровень муниципальных районов.

Рисунок 2. Объем и структура дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), тыс. руб.

Структура и динамика дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) отражают изменения в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Такие дотации распределяются исходя из необходимости достижения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности. За последние годы величина критерия не опускалась ниже 1,5. В частности, в 2014–2017 годах она составила 1,73 (рисунок 2).

Бюджет автономного округа в 2016 году принимался только на один финансовый год, а это означает старт нового «цикла» применения условий неснижения как критериев выравнивания, так и объемов дотаций. Иными словами, в отсутствие утвержденных величин на 2017 год автономный округ получил дополнительное пространство для оптимального формирования политики межбюджетного регулирования в кризисных условиях.

Если дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в большей степени опираются на фундаментальные экономические параметры и поэтому определяют основной объем финансовой помощи, предоставляемой из общеэкономических соображений, то «балансирующую» роль в соответствии со своим наименованием играют дотации на сбалансированность, позволяющие непосредственно соотнести прогнозируемые доходы и расходы муниципальных образований. В некоторых муниципальных образованиях автономного округа относительный уровень расходных потребностей существенно отличается от модели, описываемой единой методикой межбюджетного регулирования, в связи с чем их потребность в балансирующих дотациях особенно высока. Сложившимися «лидерами» в этом отношении являются Пуровский, Тазовский районы и город Губкинский.

Средняя доля дотаций на сбалансированность в общем объеме дотаций муниципальным районам (городским округам) в 2011–2015 годах составляла 16%, в 2014–2016 годах она осталась на уровне 13–15% (показатель находится выше 10%, поскольку муниципальным образованиям, помимо дотаций, предоставляются субсидии, также учитываемые при определении допустимого объема «иных» межбюджетных трансфертов). При этом в автономном округе соблюдается общее ограничение на объем иных межбюджетных трансфертов, которые не должны превышать 10% от общего объема межбюджетных трансфертов за вычетом субвенций.

Рисунок 3. Доля дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в общем объеме дотаций муниципальным районам (городским округам), %

Рисунок 4. Общий объем дотаций муниципальным районам (городским округам) с учетом дотаций на сбалансированность, тыс. руб.

Рисунок 5. Дотации муниципальным районам (городским округам), включая дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности, тыс. руб.

Если оценивать долю дотаций на сбалансированность в общем объеме финансовой помощи муниципальным районам (городским округам), то в последние годы каких-то явных тенденций здесь не просматривается. Можно лишь выделить группу городских округов, у которых эта доля стабильно невысока, а также группу муниципальных районов, где она значительна (рисунок 3). Это можно объяснить тем, что данные дотации обеспечивают «тонкую настройку» межбюджетного регулирования. При этом динамика общего объема дотаций (с учетом дотаций на обеспечение сбалансированности) в целом соответствует динамике объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Необходимо отметить, что за последние пять лет максимальные объемы дотаций на сбалансированность наблюдались в 2012–2013 годах (2,6–3 миллиарда рублей), до вступления в силу поправок в федеральное и окружное бюджетное законодательство, которыми были введены дополнительные требования к расчету общего объема дотаций, неснижению критериев выравнивания бюджетной обеспеченности и собственно объемов дотаций по сравнению с утвержденными. В 2015–2017 годах, напротив, объем дотаций на сбалансированность находится в пределах 2,4 миллиарда рублей.

Стимулирование эффективности

Переход на формирование и распределение финансовой помощи на формализованной основе в автономном округе завершен. В связи с этим на первый план выходят вопросы эффективности и результативности ее использования. Основная задача модернизации управления общественными финансами на местном уровне — внедрение современных методов и процедур финансового менеджмента, реализация лучших практик управления муниципальными финансами.

Чтобы стимулировать органы местного самоуправления к повышению эффективности деятельности, мы начиная с 2010 года проводим оценку качества управления муниципальными финансами с составлением публикуемого в сети интернет рейтинга. Предусматриваются гранты на поощрение муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей своей деятельности.

Созданная в автономном округе система межбюджетных отношений показала свою высокую эффективность. Все трансферты, предоставляемые из окружного бюджета, формируются и распределяются на основе формализованных методик, утвержденных соответствующими нормативными правовыми актами автономного округа. Наличие единых подходов к формированию, распределению и предоставлению межбюджетных трансфертов позволяет органам местного самоуправления воспользоваться преимуществами долгосрочного бюджетного планирования.

В автономном округе реализуются процедуры, способствующие повышению эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне. Так, начиная с 2016 года удалось сократить ряд целевых трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований в форме субсидий, путем включения данных расходов в состав дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это позволило муниципальным образованиям повысить эффективность бюджетных расходов.

Внедрена система оценки качества осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Все муниципальные образования охвачены контролем соблюдения бюджетного и налогового законодательства, а также ограничений, предусмотренных статьей 136 БК РФ.

В определении общего объема фондов финансовой поддержки местных бюджетов задействованы отраслевые исполнительные органы государственной власти автономного округа, представляющие оценку минимального объема бюджетных ассигнований по соответствующим сферам муниципального управления. Положительный эффект имеет реализуемая в автономном округе процедура оценки эффективности предоставления межбюджетных субсидий, а также оценки реализации мероприятий государственных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет трансфертов из окружного бюджета.

Задачи 2017 года

Начиная с 2017 года из окружного бюджета полностью исключено предоставление иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение. Данные расходы вошли в состав консолидированной субсидии. Одновременно с этим минимизировано количество межбюджетных субсидий, распределяемых на конкурсной основе. При этом для таких субсидий установлен предельный срок проведения конкурсов и распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями.

Также в 2017 году мы планируем внедрить систему предоставления дотаций муниципальным образованиям исходя из фактической потребности. Это позволит повысить ликвидность единого счета окружного бюджета благодаря оптимизации кассового плана.

Одним из направлений совершенствования механизмов предоставления межбюджетных субсидий в 2017 году станет дальнейшее развитие механизма бюджетного аккредитива. Это перспективно, поскольку средства окружного бюджета, предоставляемые в форме межбюджетных субсидий, направляются на приобретение основных средств, строительство объектов и проведение различных мероприятий.

Еще одним направлением совершенствования межбюджетных отношений станет внедрение начиная с бюджетного цикла 2017–2019 годов консолидации субсидий, предоставляемых местным бюджетам из окружного бюджета. Данная мера позволит муниципальным образованиям самостоятельно решать, на достижение каких целей направляются средства консолидированной субсидии. При этом главные распорядители бюджетных средств окружного бюджета будут контролировать преимущественно выполнение показателей результативности.

Местное самоуправление — самый близкий к гражданину уровень власти, который решает большинство его повседневных проблем. Именно поэтому правительством автономного округа приняты исчерпывающие меры к формированию местных бюджетов на протяжении последних шести лет, включая бюджеты на 2017 год, без дефицита, а удельный вес бюджетов муниципальных образований в объеме консолидированного бюджета традиционно составляет более 50%. При формировании финансовой помощи местным бюджетам в среднесрочной перспективе сохранится приоритет выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и недопущения дифференциации в уровне их социально-экономического развития.