Социальная поддержка населения: мировые тенденции

Системы социальной защиты разных государств различаются по составу и объему социальных выплат, трансфертов и субвенций, по содержанию программ. Эти характеристики меняются в одном и том же государстве в разные периоды его развития. Можно констатировать, что социальная защита — категория чрезвычайно динамичная и подвижная. О современных тенденциях в данной сфере мы поговорили с экономистом Всемирного банка Русланом Георгиевичем ЕМЦОВЫМ¹.

— Руслан Георгиевич, некоторые эксперты считают, что в развитых странах просматривается тенденция к свертыванию социальной деятельности государства и все активнее ставится вопрос о завершении эры государства всеобщего благосостояния. Каково ваше мнение по этому поводу?

— На мой взгляд, здесь не все так однозначно. Зачастую, когда говорят о государстве всеобщего благосостояния, имеют в виду европейскую модель, то есть определенные отношения государства и граждан, сложившиеся в странах европейского союза в ХХ веке и уже в течение долгого времени испытывающие кризис. Он начался еще в 70-е, продолжался в разных формах в 80‑е, 90-е годы и в некоторой степени сохраняется до сих пор. В течение всего этого времени осуществлялась серьезная перестройка данной модели. Пробовались новые подходы к решению социальных задач, но ни в одной стране Европейского союза речь о сворачивании социальных программ не шла и не идет. Напротив, сегодня они расходуют на такие программы существенную долю своего ВВП (в скандинавских странах — более 5 процентов, в странах Западной Европы — 4–5 процентов). Многие развитые страны провозгласили цель — включить всех нуждающихся в программы социальной помощи.

Вопрос скорее в повышении эффективности расходов на социальную помощь и более тесной увязке их со стимулами к труду. Вот такие тенденции прослеживаются сегодня в Европе. Особенно четко они видны в небольших странах, скажем, в Нидерландах. В этой стране переход на программу, стимулирующую граждан к трудоустройству, начался еще в 70-е годы. Большие процессы по достройке механизма социальной защиты идут в Греции, Португалии и других странах Южной Европы.

Несколько иная ситуация наблюдается в бывших социалистических странах Европы. Они унаследовали от эпохи социализма очень развитую модель социального обеспечения и существенные расходы на эту сферу. При переходе к рыночной модели экономики в конце 80-х эти страны начали активно сворачивать программы социальной защиты. Особенно резко, в разы сократились масштабы этих программ в балтийских странах.

— Почему европейским странам все-таки пришлось реформировать свои программы соцзащиты?

— Это связано прежде всего с тем, что достаточно щедрая система предоставления социальной помощи не устанавливала условия для получателей и не стимулировала их преодолевать причины, из-за которых они оказались малоимущими. Поощрялось безответственное, иждивенческое отношение к общественным ресурсам. Возник даже термин — «евросклероз». В Нидерландах в 70-е годы было очень популярно выходить на досрочную пенсию по инвалидности. Этой возможностью пользовались и достаточно молодые люди. При этом основанием для назначения инвалидности были всякого рода психические заболевания и расстройства — люди жаловались на депрессию, головные боли и получали право на пенсию по инвалидности, которая позволяла им безбедно существовать. Общественность и государство были обеспокоены, поскольку система шла к банкротству. В итоге было решено, что ответственность по финансированию данной программы должны взять на себя работодатели. Те, в свою очередь, разработали программы, настроенные на то, чтобы как можно быстрее возвращать заболевших людей на рынок труда, в том числе с помощью реабилитации. В итоге тенденцию удалось резко переломить.

В Великобритании в свое время пришли к выводу о том, что система социальной помощи не дает малоимущим никаких стимулов к тому, чтобы зарабатывать. Ведь чем больше человек зарабатывал, тем меньше становилось его пособие. Систему пособий пересмотрели таким образом, чтобы выплаты были меньше привязаны к объему доходов от трудовой деятельности. Было введено некое поощрение за трудоустройство: если человек устраивается на постоянную работу, ему продолжают еще какое-то время выплачивать пособие. Стали внедряться меры по переобучению малоимущих, обучению их навыкам поиска работы.

Как видим, все эти меры направлены на то, чтобы перевести людей из категории пассивных получателей помощи в активных участников рынка труда. То есть идет изменение ориентации идеологии: системы отказываются от длительных механических выплат пособий без перепроверок условий жизни получателя. Действуют гораздо более краткосрочные программы, которые позволяют отслеживать, что происходит в этих семьях, как им помочь в решении проблем.

Надо отметить, что такая перестройка происходит не только в Европе — это глобальный тренд. Сегодня хорошей моделью социальной работы считается та, которая предусматривает детальный анализ проблемы участника и разработку подробного индивидуального плана по выходу из трудной жизненной ситуации. Кстати, такая модель действует в Чили. Здесь уже много десятков лет работает система включения в общественную жизнь людей, попавших в трудную жизненную ситуацию.

— В некоторых государствах обсуждаются (и даже выносятся на голосование) инициативы, связанные с безусловным базовым доходом. Есть ли у этой идеи какая-то перспектива?

— С этой идеей связано много всяких спекуляций. Она возникла в 50-е годы прошлого века и активно продвигалась сторонниками монетаризма. Американский экономист Милтон Фридман стал одним из первых авторов этой идеи, и с тех пор она активно поддерживается теми, кто упрощенно смотрит на отношения государства и человека. Смысл заключается в том, что все граждане страны независимо от возраста, наличия имущества, участия на рынке труда получают одинаковое базовое пособие. Возможность введения базового дохода стала активно тестироваться в развитых странах: Канаде, Германии. В Финляндии парламент принял решение о постепенном внедрении этого подхода, он уже тестируется в пилотном режиме. Все эти страны отличаются крайне сложным механизмом социальной помощи и налогового регулирования. Наличие множества запутанных налоговых правил, льгот, пособий ведет к непрозрачному и сложному взаимодействию разных групп населения и государства.

Механизм безусловного дохода позволяет упростить расчеты между государством и гражданами, но не решает социальных проблем. Мировая тенденция заключается в персонализации социальной работы, ее подстройки под нужды конкретной семьи или гражданина. Простым перечислением денег это не заменить. Здесь нужны другие меры, например программы психологической реабилитации, переобучения, повышения финансовой грамотности.

— Какие тренды просматриваются в социальной политике развивающихся стран?

— В развивающихся странах наблюдается повышенный интерес к программам социальной помощи населению, и связано это с кризисом 2008–2010 годов. Эти государства обнаружили, что у них нет действенных механизмов для помощи уязвимым слоям в подобных ситуациях. Поэтому во многих странах было принято политическое решение о разработке таких программ до наступления очередного кризиса.

Глобальные процессы происходят сегодня и в странах БРИКС. В Индии был провозглашен акт об универсальной доступности системы социальной помощи. Сегодня здесь 700 миллионов человек получают продовольственную помощь, 150 миллионов участвуют в программе общественных работ, гарантирующей 150 рабочих дней всем, кто нуждается в этом источнике дохода. Это впечатляющие цифры.

В Китае с 80-х годов началось построение развитой системы социальной защиты. В настоящее время программа помощи наиболее уязвимым малоимущим слоям — дибау — имеет 70 миллионов получателей из числа как городского, так и сельского населения.

В Бразилии с 90-х годов идет процесс консолидации разрозненной системы социальной помощи и построение программных основ взаимодействия государства и граждан. Это прежде всего программа обусловленных трансфертов под названием «Больса Фамилия». В настоящий момент ею охвачено 20 процентов наиболее бедного населения страны. В рамках этой программы нуждающимся предоставляются не только регулярные пособия, но и доступ к услугам здравоохранения, образования, микрокредитам, программам на рынке труда.

Стоит отметить, что Бразилия — страна с одним из самых высоких показателей социального неравенства. Значительная доля позитивных социальных процессов, которые происходили там в последнее время, связана именно с реализацией и расширением этой программы.

В Южно-Африканской Республике с момента перехода от апартеида к демократической системе социальная защита рассматривалась как основа нового социального контракта. Здесь существуют программы универсальных грантов, детских пособий, пенсий для тех, кто никогда не работал в формальном секторе экономики. Все это направлено на преодоление социальной напряженности, адаптации тех, кто был исключен из общественной жизни. И на эти цели ЮАР расходует довольно крупные средства.

Если обобщать, то на нужды социальной помощи (помощь малоимущим и нуждающимся, не связанная с их участием в программе социального страхования) в среднем расходуется 1,6 процента мирового ВВП. Вместе с тем в наиболее бедных странах отсутствует развитая система защиты населения. Поэтому усилия мирового сообщества сегодня направлены на то, чтобы выстроить такие программы в африканских странах, в странах с низким уровнем дохода в Юго-Восточной и Южной Азии. Именно на этих регионах сейчас сосредоточено внимание и усилия многих международных организаций.

— Понятно, что у каждой страны своя специфика. Но можно ли выделить некие базовые модели или типы социальной защиты, действующие в мире? Как они различаются по источникам финансирования?

— Невозможно найти два государства, у которых были бы одинаковые системы социальной защиты, поскольку история их становления и развития, их политические и национальные традиции абсолютно разные. Вместе с тем какие-то модели выделить можно.

Модель системы социальной защиты в первую очередь определяется долей неформального сектора занятости населения и экономической активностью в целом. Страны, в которых эта доля велика, крайне ограничены с точки зрения налоговых ресурсов, а значит, в них сильны возможности для развития нетрадиционных форм социального страхования и необходимо финансирование программ социальной помощи через бюджет.

И наоборот, если растет доля формального сектора занятости, то повышается собираемость взносов в фонды социального страхования, и увеличивается объем перераспределения средств через программы социальной поддержки. То есть преобладают условно называемые европейские формы социальной защиты.

При этом нельзя сказать, что везде, где доминирует формальный сектор занятости, преобладает европейская модель. Например, в США, где доля формальной экономики большая, а доходы населения весьма прозрачные, модель сильно отличается от европейской. Она более централизованная и гораздо меньший акцент делает на права получателей. То есть налицо национальные особенности. Есть и идеологический фактор, который во многом предопределяет неразвитость модели социальной защиты США по сравнению с Европой.

С этим же фактором связаны особенности систем социальной защиты Юго-Восточной Азии. Даже в индустриальных странах Юго-Восточной Азии, таких как Китай, Япония, Корея, Тайвань, доминирует минималистский подход государства к социальной политике. Здесь считается, что все должны работать, никто не должен зависеть от пособия, и особенно люди в трудоспособном возрасте. Только экономические потрясения, произошедшие в последнее время, заставили эти страны создавать инструменты для оказания помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Это тоже своего рода модель, которая пока находится в стадии развития.

Можно много говорить о системе социальной политики стран Латинской Америки. На 50 процентов экономика этих государств — современная, индустриальная, но другая половина — нерегулируемый дикий капитализм. Эти государства пытаются встроить институты формальной социальной защиты в существующие условия для того, чтобы вовлекать занятых в неформальном секторе в какие-то новые инновационные схемы пенсионного обеспечения, медицинского страхования и социальной помощи.

Что касается источников финансирования, то в любой системе социальной защиты их всегда два: взносы самих участников (взносы социального страхования) и налоговые доходы. Баланс между ними определяется во многом тем, как построена система социального страхования.

— На ваш взгляд, что можно считать показателем эффективности социальной политики государства?

— Все зависит от того, какие цели мы преследуем, разрабатывая тот или иной механизм социальной поддержки. Если цель чисто механическая — предоставить пособие конкретным получателям, то тогда показателем эффективности будет доля пособий в расходах бюджета программы (а фактором повышения эффективности — экономия на административных расходах).

Бесспорно, это важный показатель, однако сложность социальной политики заключается в том, что перед ней стоят более многогранные задачи, которые оценивать только расходами невозможно. Например, снижение бедности. С этой точки зрения, чем больше средств из программы социальной помощи поступает малоимущим, чем сильнее снижается их дефицит дохода, тем эффективнее считается данная мера.

Кроме того, эффективность определяется адресностью: чем выше адресность, тем, соответственно, больше средств из данного бюджета поступает тем, кто в них нуждается. Программы, которые эффективно перераспределяют средства в пользу нуждающихся, есть практически во всех странах мира. В США действует федеральная программа дополнительного питания, финансируемая из бюджета страны. Она предполагает предоставление малоимущим гражданам карточек, по которым они могут покупать только продукты питания. Это программа имеет самые высокие показатели эффективности в мире. Здесь уже давно построена система адресности с участием местных сообществ, школ. Она не создает никаких негативных стимулов (нежелание работать) и вместе с тем позволяет обеспечивать какой-то минимум, который важен и для самого получателя, и для его семьи.

Еще один пример — программа обусловленных трансфертов в странах Латинской Америки. Она также отличается высокой эффектив­ностью — большая доля ресурсов перераспределяется в пользу малоимущих. Чтобы получать данные средства, участники программы должны предпринимать определенные действия (в России это называется социальным контрактом), например соблюдать протокол медицинского наблюдения, отправлять детей в школу, где они должны присутствовать по крайней мере 80 процентов времени, заниматься активным поиском работы.

Не стоит забывать и еще об одном показателе эффективности — адекватности самой социальной помощи. Человек, получив помощь от государства, должен иметь реальную возможность изменить свою жизненную ситуацию. Выше я говорил о том, что программа США эффективна с точки зрения адресности, но она абсолютна неэффективна по результату. Сто долларов, которые граждане получают по программе, неспособны изменить их жизнь в корне.

Пример адекватной помощи — латиноамериканские программы, которые позволяют получателям выучить детей в школе, обеспечить доступ к современной медицине. Именно о таких аспектах эффективности сегодня можно говорить.

Подготовила О. В. ИЗУТОВА