Вопросы финансового обеспечения муниципальных образований и создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения местных бюджетов были и остаются актуальными. На решение этих задач направлены меры, предусмотренные в основных направлениях бюджетной, налоговой политики, программе «Повышение эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года», государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» и в других документах.
Основные задачи госпрограммы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» — совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы; сокращение дифференциации субъектов РФ по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; повышение эффективности управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами; совершенствование нормативного правового регулирования системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Указанные задачи решаются Департаментом межбюджетных отношений Минфина России в рамках исполнения детального плана реализации госпрограммы. Проводятся годовой, полугодовой, оперативный мониторинги исполнения местных бюджетов, предоставляются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты из федерального бюджета, формируются программы финансового оздоровления и социально-экономического развития субъектов РФ. Кроме того, инвентаризируются расходные полномочия органов власти и рассматриваются вопросы их финансового обеспечения, проводится мониторинг и оценка качества управления региональными финансами.
На исполнение местных бюджетов и межбюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях оказывает влияние социально-экономическая ситуация в стране, принимаемые на законодательном уровне решения, в том числе вступившие в силу с 2015 года изменения подходов к межбюджетному регулированию и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. На закрепленные доходные источники местных бюджетов конъюнктурные процессы в экономике влияют незначительно, что обеспечивает более стабильное по сравнению с бюджетами субъектов РФ исполнение бюджетов муниципальных образований.
Ключевые цифры
За 2015 год доходы местных бюджетов исполнены на уровне 2014 года (3,5 триллиона рублей), что выше первоначального плана на 12,9%. Для сравнения: доходы федерального бюджета сократились на 5,8% (с 14,5 до 13,7 триллиона рублей). При этом рост налоговых доходов местных бюджетов (977 миллиардов рублей), который составил 3,1%, был обеспечен в том числе за счет увеличения поступлений от уплаты налогов по специальным налоговым режимам и местным налогам (по патенту рост составил 50,4%, единому сельскохозяйственному налогу — 57,8%, налогу на имущество физических лиц — 10,6%). Также отмечен рост объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом просроченная кредиторская задолженность на начало 2016 года отсутствовала (на 1 января 2015 года она составляла 14 миллиардов рублей).
Рисунок 3. Отдельные тенденции по исполнению местных бюджетов на 1 ноября 2016 г.К отрицательным тенденциям 2015 года можно отнести снижение неналоговых доходов на 7,4% (или на 22,3 миллиарда рублей), рост дефицита местных бюджетов с 54,6 до 63,3 миллиарда рублей, а также муниципального долга (с 313,2 до 341,3 миллиарда рублей) (рисунок 1).
Рисунок 2. Доходы и расходы местных бюджетовЗа десять месяцев 2016 года доходы местных бюджетов исполнены в объеме 2,81 триллиона рублей, или с ростом на 2% к аналогичному периоду 2015 года, расходы составили 2,74 триллиона рублей (рост также составил 2%) (рисунок 2). Собственные доходы местных бюджетов, которые используются муниципальными образованиями для финансового обеспечения решения вопросов местного значения, по состоянию на 1 ноября 2016 года выросли на 1,4% по сравнению с аналогичным периодом 2015 года и составили 1,68 триллиона рублей. В объеме поступивших доходов местных бюджетов налоговые доходы составили 29,5%, или 829 миллиардов рублей, неналоговые — 7,8%, или 218 миллиардов рублей, безвозмездные поступления, в том числе межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней с учетом субвенций, — 62,8%, или 1,76 триллиона рублей.
Объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (без субвенций) и других безвозмездных поступлений (в том числе возвратов остатков) по состоянию на 1 ноября 2016 года увеличился в сравнении с аналогичным периодом 2015 года на 2,5% (или на 17,5 миллиарда рублей) и составил 706 миллиардов рублей, в том числе объем дотаций местным бюджетам вырос на 8,6% и составил 259,3 миллиарда рублей. Объем субсидий местным бюджетам составил 335,6 миллиарда рублей, со снижением на 3,6% по отношению к аналогичному периоду 2015 года. Объем субвенций, предоставленных местным бюджетам, вырос на 2,9% и составил 1,06 триллиона рублей.
Рисунок 1. Отдельные тенденции по исполнению местных бюджетов в 2015 г. Местные бюджеты (по состоянию на 1 ноября 2016 года) в целом по Российской Федерации исполнены с профицитом в сумме 67,4 миллиарда рублей (рисунок 3). При этом профицит отмечен в бюджетах практически всех видов муниципальных образований — городских округов (16 миллиардов рублей), внутригородских районов (0,2 миллиарда рублей), муниципальных районов (43,1 миллиарда рублей), городских поселений (0,6 миллиарда рублей), сельских поселений (5,7 миллиарда рублей), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (2 миллиарда рублей), за исключением городских округов с внутригородским делением (-0,2 миллиарда рублей).
Рисунок 4. Динамика муниципального долга, млрд руб.На 1 ноября 2016 года размер муниципального долга по Российской Федерации составил 345,1 миллиарда рублей (или 26,2% к налоговым и неналоговым доходам, запланированным на 2016 год), что на 0,9% выше показателя на 1 января 2016 года (рисунок 4). В структуре муниципального долга доля обязательств перед кредитными организациями составляет 55,3% (191 миллиард рублей), долги по бюджетным кредитам — 34,2% (117,9 миллиарда рублей). На 1 ноября 2016 года размер кредиторской задолженности составил 23,4 миллиарда рублей.
Укрепление доходной базы местных бюджетов
В
Так, за 2015 год объем дополнительных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов с учетом принятых мер составил около 50 миллиардов рублей (в том числе от патентной системы и ЕСХН — 5,6 миллиарда рублей, доходов от распоряжения земельными участками, госсобственность на которые не разграничена, — 15,6 миллиарда рублей, акцизов на нефтепродукты — 27,8 миллиарда рублей), или 3,9% объема налоговых и неналоговых доходов. Ожидается, что по итогам 2016 года объем дополнительных поступлений увеличится еще более чем на 4,2 миллиарда рублей за счет зачисления в местные бюджеты (вместо федерального) 15% платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Во исполнение «антикризисного» плана действий Правительства РФ на 2016 год, а также по инициативе депутатов от партии «Единая Россия» 2 июня 2016 года принят Федеральный закон № 178‑ФЗ, предусматривающий продление срока действия ЕНВД на трехлетний период до 1 января 2021 года. Данная мера позволит обеспечить стабильность и предсказуемость условий ведения предпринимательской деятельности и планирования доходов местных бюджетов (за 2015 год от применения ЕНВД поступило 77 миллиардов рублей, или 7,7% налоговых доходов местных бюджетов, за 10 месяцев 2016 года — 69,3 миллиарда рублей, или 8,4% налоговых доходов).
3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 334‑ФЗ о внесении изменений в Земельный кодекс, в соответствии с которым на муниципальном уровне уточнены полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. С 2017 года полномочия по предоставлению таких земельных участков закрепляются в городском поселении — за органом местного самоуправления городского поселения, в сельском поселении — за органом местного самоуправления муниципального района. Это будет соответствовать действующему зачислению платы за распоряжение такими участками в доходы бюджетов муниципальных районов по статье 62 БК РФ и снимет множество вопросов в указанной сфере.
В 2016 году Федеральным казначейством за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета продолжают предоставляться бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) сроком до 50 дней. Список муниципальных образований — получателей кредита размещен на сайте Федерального казначейства. Минфин России совместно с Федеральным казначейством продолжит работу по дальнейшему расширению числа возможных получателей таких кредитов на муниципальном уровне. В настоящее время рассматриваются проекты нормативных правовых актов об установлении критериев отбора муниципальных образований — получателей таких бюджетных кредитов.
Решается проблема, связанная с установленными статьей 19 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 360‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» особенностями определения кадастровой стоимости объектов, приводящими к уменьшению налогооблагаемой базы по имущественным налогам. Государственной думой 18 ноября 2016 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий в том числе внесение изменений в статью 19 указанного Федерального закона № 360‑ФЗ, согласно которым мораторий на изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости вводится только по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятому не позднее 20 декабря 2016 года. Таким образом, субъекты РФ в случае нецелесообразности такого моратория получат возможность не принимать решение о его введении.
Кроме того, на рассмотрение в Государственную думу внесен законопроект о переносе с 1 декабря на 1 октября сроков уплаты имущественных налогов, принятие которого окажет положительное влияние на собираемость налогов и сбалансированность региональных и местных бюджетов.
Основные проблемы и их решения
Сохраняется неравномерность распределения налоговой базы от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты, как между субъектами РФ, так и на их территории в разрезе муниципальных образований. Это ограничивает возможность принимать на федеральном уровне решения о дополнительном перераспределении налоговых доходов из федерального в местные бюджеты. Кроме того, на возможности оказания дополнительной финансовой помощи местным бюджетам за счет поддержки субъектов РФ влияет проблема сбалансированности региональных бюджетов, которая сохраняется в связи с необходимостью реализации майских указов Президента России.
В отношении совершенствования финансовых основ местного самоуправления на федеральном уровне предусматриваются следующие направления:
1) совершенствование межбюджетных отношений;
2) укрепление муниципальных финансов;
3) совершенствование организации местного самоуправления.
Совершенствование межбюджетных отношений
В части первого из этих направлений необходимо отметить, что Минфином России постоянно проводится работа по совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов, перераспределения доходных источников. Будет закончена подготовка и внесен в парламент проект новой редакции Бюджетного кодекса, предусматривающей ряд новелл в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, таких как право субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением передавать нижестоящим бюджетам поступления от отдельных неналоговых доходов. Кроме того, среди новшеств БК РФ — уточнение форм межбюджетных трансфертов (введение новой формы дотации — дотации на сбалансированность, введение горизонтальных межбюджетных субсидий между муниципалитетами), законодательное регулирование формирования и предоставления местным бюджетам единой субвенции и другие новеллы.
Укрепление муниципальных финансов
Что касается укрепления муниципальных финансов, то новой редакцией Бюджетного кодекса предусмотрена передача с 2018 года оставшихся 5% платы за негативное воздействие на окружающую среду из федерального в бюджеты муниципальных районов и городских округов (городских округов с внутригородским делением), что составляет 1,4 миллиарда рублей (в условиях 2015 года). Кроме того, в среднесрочной перспективе актуальным является повышение доходов местных бюджетов путем расширения региональных и местных сборов. Целесообразно предоставить органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право вводить региональные и местные сборы (например, курортный сбор, сбор на домашних животных, использование символики муниципальных образований, патент для физических лиц, ведущих личное подсобное хозяйство).
Если говорить о передаче в местные бюджеты дополнительных налоговых и (или) неналоговых доходных источников, зачисляемых в настоящее время в региональные бюджеты, то, по нашему мнению, такая передача должна сопровождаться перераспределением отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень или существенным изменением подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Необходимо продолжить работу на федеральном уровне по отмене налоговых льгот. В соответствии с проектом основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов планируется поэтапная отмена действующих налоговых льгот, установленных на федеральном уровне по региональным и местным налогам, с передачей соответствующих полномочий на региональный (местный) уровень. При этом предполагается распределить действующие федеральные налоговые льготы по региональным и местным налогам на три категории в зависимости от срока их обязательного применения субъектами РФ на своей территории: льготы, обязательные к предоставлению на всей территории Российской Федерации в течение пяти лет, трех лет и одного года. По истечении периода действия обязательного применения льготы субъект РФ получает право самостоятельно принимать решение о предоставлении на своей территории соответствующей налоговой льготы или отказе от нее.
Также предполагается ввести правило «двух ключей» для отдельных видов льгот и преференций, установленных по НДФЛ и налогу на прибыль организаций. Для этого данные льготы должны применяться (по аналогии с пониженными ставками налога на прибыль организаций в связи с осуществлением инвестиционных проектов) только в случае принятия соответствующего решения законом субъекта РФ.
Важное направление — совершенствование механизма самообложения граждан, в том числе путем предоставления возможности его введения на части территории муниципального образования.
Это позволит повысить активность участия населения в решении вопросов местного значения и станет дополнительным финансовым источником для решения наиболее актуальных для населения вопросов на местном уровне, в основном связанных с развитием и благоустройством территории. Реализация предложения особенно актуальна для крупных муниципальных образований, состоящих из нескольких населенных пунктов (например, на территориях городских округов, городских и сельских поселений).
Межбюджетные отношения в регионах
Минфином России на основании данных бюджетной отчетности и информации финансовых органов субъектов РФ проведена оценка качества межбюджетных отношений в субъектах РФ в 2015 и 2016 годах.
Оценка проводилась по 27 показателям, сгруппированным по четырем направлениям:
соблюдение требований БК РФ по формированию межбюджетных отношений на региональном уровне;
показатели, учитываемые при оценке качества управления региональными финансами;
взаимодействие органа государственной власти субъекта РФ с муниципальными образованиями по обеспечению выполнения ограничений по организации бюджетного процесса на региональном уровне;
показатели, характеризующие деятельность органов власти по совершенствованию организации местного самоуправления.
Дополнительно проводился анализ принятых в регионах нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений Бюджетного кодекса и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.
Результаты указанной оценки направлены в адрес высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов) письмом от 23 сентября 2016 года № 06-04-11/01/55604 и размещены на официальном сайте Минфина России. По результатам оценки качества межбюджетных отношений на региональном уровне финансовый орган Ямало-Ненецкого автономного округа отмечен как лучший на Московском финансовом форуме, состоявшемся в сентябре 2016 года.
Организация местного самоуправления
Целесообразно дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления. Системный подход к вопросам регионального развития, в том числе и на муниципальном уровне, нашел отражение в подготовленном на федеральном уровне проекте указа Президента РФ об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Указ предусматривает в том числе такие направления деятельности, как:
совершенствование системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;
инвентаризация и финансовая оценка расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
оптимизация состава полномочий, возложенных на регионы федеральными законами и иными правовыми актами, и принятия решений о передаче полномочий с федерального на региональный уровень власти;
предоставление грантов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, достигающих наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала;
введение дополнительных механизмов вовлечения граждан Российской Федерации в государственное и муниципальное управление, а также механизмов учета мнения населения при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий.
Такая работа уже проводится федеральными органами исполнительной власти. С учетом ее значимости она будет координироваться и контролироваться правительственной комиссией по региональному развитию и соответствующими подкомиссиями в ее составе.
Материал подготовлен
департаментом межбюджетных отношений Минфина России.
