Задачи повышения сбалансированности региональных бюджетов и качества межбюджетных отношений неизменно стоят на повестке дня федеральных властей. В последнее время активно обсуждается необходимость разработки глобального документа, посвященного этим проблемам. Недавно дискуссия на эту тему состоялась и в Совете Федерации.
Впоследний год были сделаны новые шаги к осмыслению проблемы финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ. Так, в 2016 году проведена инвентаризация полномочий Российской Федерации, переданных федеральными законами субъектам РФ, и подготовлен соответствующий перечень. В него вошло 20 сфер правоотношений, 117 наименований переданных полномочий, а также сведения о наличии субвенций из федерального бюджета на финансирование данных полномочий. Была проделана огромная работа, однако, по мнению сенаторов, считать ее до конца выполненной пока рано.
В Совете Федерации был организован круглый стол, посвященный проекту концепции повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ. Выступая на данном мероприятии, председатель комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухин отметил, что в рамках подготовки документа необходимо тщательно проанализировать налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ, а также изучить ситуацию с налоговыми льготами. «Мы считаем, что если Правительство РФ вводит какие-то льготы, то, во-первых, нужно это делать с согласия субъектов РФ, а во-вторых, льготы должны вводиться после утверждения методики оценки их эффективности», — заявил он.
Минфин России готов к переменам
По мнению заместителя министра финансов Л. В. Горнина, и в минувшем году, и ранее проблема повышения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и эффективности межбюджетных отношений на уровне регионов находилась в центре внимания властей, а предпринимаемые меры позволяют стабилизировать ситуацию с долгом субъектов РФ и долгами муниципальных образований.
Касаясь темы налоговых льгот, Горнин напомнил о главной новации, зафиксированной в основных направлениях налоговой политики на предстоящий период, а именно об оптимизации действующих налоговых льгот на региональном и местном уровнях. Предусмотрена поэтапная отмена налоговых льгот на федеральном уровне по региональным и местным налогам с постепенной передачей соответствующих полномочий на региональный уровень. В ближайшее время будут приняты первые решения об отмене ряда преференций на федеральном уровне и предоставлении права подтверждать те или иные льготы субъектам РФ. «Безусловно, технология двух ключей позволит в дальнейшем принимать решения по предоставлению налоговых льгот тем или иным участникам экономической деятельности более взвешенно и ответственно, — считает Горнин. — Это повысит эффективность налоговой политики в отдельно взятом субъекте РФ и в целом по стране».
На качественно ином уровне межбюджетные отношения оказываются и благодаря мораторию на введение новых налоговых льгот или продление действующих. Другая мера, которая позволит существенно повысить качество межбюджетных отношений, — сокращение количества межбюджетных трансфертов. «Наша главная цель, сформулированная как „одна государственная программа — одна субсидия“, должна быть реализована в течение трех бюджетных циклов», — озвучил планы финансового ведомства замминистра. По его словам, количество субсидий уже сокращено на 40%, количество иных межбюджетных трансфертов — на 54%. В итоге в рамках федерального бюджета на 2017 год представлено 65 субсидий, для сравнения: в
Кроме того, удалось существенно продвинуться в вопросе раскрытия информации о распределении субсидий до начала финансового периода, что позволяет субъектам РФ принимать более взвешенные решения при формировании своих бюджетов. Так, в декабре 2016 года было распределено 44% субсидий, в то время как в предыдущие годы до начала финансового периода распределялось не более
Также в текущем году были изменены сроки доведения бюджетных ассигнований по субсидиям и иным межбюджетным трансфертам субъектам РФ. Федеральные органы власти до 1 февраля должны будут распределить в полном объеме все нераспределенные законом о бюджете субсидии и бюджетные трансферты, а до 1 марта 2017 года они обязаны заключить с субъектами РФ соглашения о предоставлении субсидий. В 2016 году эти требования были более лояльны к министерствам и ведомствам.
Как подчеркнул Горнин, по итогам инвентаризации расходных полномочий субъектов РФ внесены изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2017 году 80% от общего объема дотаций распределено по старой методике, а 20% — с учетом результатов инвентаризации расходных полномочий. Оказание помощи наименее обеспеченным регионам будет организовано за счет использования в методике распределения дотаций нового коэффициента — соотношения расчетного объема расходных обязательств по результатам инвентаризации расходных полномочий к фактическим расходам субъекта РФ.
Сосчитать и оценить
Аудитор Счетной палаты РФ Ю. В. Росляк полагает, что при обсуждении проблематики сбалансированности региональных бюджетов следует сконцентрировать внимание на концептуальных вопросах. Необходимо завершить работу по объективной оценке способности субъектов РФ самостоятельно исполнять возложенные на них расходные полномочия. При этом важно разобраться в том, сколько средств реально нужно, чтобы полноценно исполнить все полномочия. «Субъекты РФ сегодня по-разному оптимизировали свои расходы: кто-то сильно затянул пояс, кто-то сократил прочие сопутствующие расходы, но степень этого сокращения требует оценки. Дефицитность финансовых возможностей всегда должна быть в поле зрения Минфина России, Совета Федерации», — считает Росляк.
Введение программно-целевого финансирования расходов не повлекло за собой адекватного изменения бюджетной политики. Сегодня для обеспечения ряда целевых показателей в сфере образования, социальной защиты и так далее у регионов появились конкретные задания, которые содержатся в майских указах, государственных программах, программах территориального развития. «Мы обязаны понимать, за счет каких ресурсов должно происходить исполнение задач, очерченных данными документами», — пояснил аудитор. Для этого, по его мнению, необходимо построить постоянно действующую систему оценки таких расходов. При этом уровень расходов должен сопоставляться с оценкой уровня собственных доходов субъектов РФ. Кроме того, представитель Счетной палаты РФ высказался за создание постоянно действующей автоматизированной системы ведения реестра расходных полномочий и обязательств. «Для единого понимания того, что мы считаем расходными обязательствами, их необходимо систематизировать и привести к однозначному толкованию», — полагает Росляк. При этом важно, чтобы все озвученные выше задачи нашли свое отражение в уточненной редакции государственной программы РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». В свою очередь, данная программа должна базироваться на специально разработанном стратегическом документе о развитии межбюджетных отношений в РФ на долгосрочную перспективу.
Мнение экспертного сообщества
Идею Совета Федерации разработать концепцию повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ уже поддержал ряд экспертов. Директор АНО «Институт реформирования общественных финансов» В. В. Климанов считает такой документ крайне своевременным. По его словам, правительство регулярно готовит разного рода концепции и программы, посвященные совершенствованию прежде всего межбюджетных отношений. Акцент в таких документах сделан на улучшении системы распределения межбюджетных трансфертов и выравнивания обеспеченности бюджетных возможностей субъектов РФ. При этом решение фундаментальной проблемы обеспечения сбалансированности региональных бюджетов ускользает из поля зрения.
По мнению директора Центра развития НИУ ВШЭ Н. В. Акиндиновой, до недавнего времени тема устойчивости чаще обсуждалась применительно к федеральному бюджету. Однако в последнее время на федеральном уровне был принят ряд решений и в части расходов, и в части доходов, которые напрямую ухудшили сбалансированность региональных бюджетов. Таким образом, по мнению эксперта одним из важных пунктов концепции мог бы стать мораторий на принятие федеральным центром решений, ухудшающих финансовое положение регионов. Он должен касаться как нормативов распределения налоговых доходов, так и общего объема трансфертов. «В 2016 году сокращен на девять процентов в номинальном выражении общий объем трансфертов, при этом увеличение объема дотаций на выравнивание в 2017 году произошло за счет самих же регионов, а именно за счет централизации одного процента налога на прибыль, — напомнила Акиндинова. — И в то же время происходит сокращение объема дотаций на сбалансированность и субсидий».
По мнению эксперта, переломить тенденцию можно за счет введения моратория на сокращение общего объема трансфертов: если сокращаются объемы субсидий или дотаций на сбалансированность бюджетов субъектов РФ, на те же суммы должны увеличиваться объемы дотаций на выравнивание. И важно, чтобы данный объем сохранялся в реальном выражении с учетом инфляции. «Такие решения позволили бы стабилизировать и повысить предсказуемость основных бюджетных доходов регионов на ближайшие годы», — считает Акиндинова.
Научный руководитель РЭУ им. Г. В. Плеханова С. Д. Валентей считает, что в данной дискуссии должны участвовать представители не только Минфина России, но и ведомства, которое уполномочено отвечать за стратегию развития страны в целом, а именно Минэкономразвития России. Что касается проблем межбюджетных отношений, то, по мнению ученого, в рамках существующей модели решить их практически невозможно. «Эта модель за многие годы ее реализации, по сути дела, породила асимметричную модель межбюджетных отношений. Централизация бюджетных доходов решает только одну задачу — борьбу с этой асимметрией, поскольку она может существовать только при мощной системе трансфертов», — отмечает Валентей. Вместе с тем, по мнению эксперта, механизм трансфертов — это антипод решению задачи, которое пытается найти правительство, а именно заинтересовать субъекты РФ больше зарабатывать. По мнению ученого, особая роль в решении этой задачи должна принадлежать стратегии пространственного развития России и средне- или долгосрочной стратегии региональной политики РФ.
О. В. ИЗУТОВА
