В современных экономических реалиях роль регионов в развитии финансовой системы страны усиливается, расширяется и ответственность субъектов РФ за устойчивое финансово-экономическое развитие своей территории. Министерство финансов Ульяновской области ставит перед собой цель обеспечить сбалансированность консолидированного бюджета за счет собственных доходов. Составляющие этой цели — увеличение доходов, совершенствование администрирования доходных источников, инвестиционное развитие региона и усиление межведомственного взаимодействия.
Екатерина Владимировна БУЦКАЯ,
министр финансов Ульяновской области
Инвестиции — главный драйвер роста
Губернатор и Правительство Ульяновской области считают привлечение инвестиций главным инструментом развития экономики региона. И практика подтверждает справедливость этого утверждения.
Приведу несколько цифр, чтобы обозначить пройденный нами путь. В 2015 году объем инвестиций в основной капитал составил 90,1 миллиарда рублей. Цифр по 2016 году пока нет, но мы рассчитываем, что они будут сопоставимы. А это значит, что мы поддерживаем объем инвестиций на уровне 27% от ВРП (по России — порядка 20%). Объем инвестиций по региону за последние десять лет вырос в шесть с лишним раз (в целом по России рост — в четыре раза).
Значимую роль в создании благоприятного инвестиционного климата в регионе играет система налоговых льгот. При этом в области введен обязательный принцип срочности действия льготы и требование об отсутствии долгов перед консолидированным бюджетом по всем видам платежей со стороны получателя льготы. Подчеркну, что это далеко не единственный инструмент привлечения инвесторов. В то же время такие льготы — это, по сути, инвестиции областного правительства в развитие экономики региона. Поэтому мы очень тщательно подходим к оценке их бюджетной, экономической и социальной эффективности.
В результате за последние пять лет общая сумма предоставленных налоговых льгот инвесторам составила 2,7 миллиарда рублей. Объем налоговых отчислений от инвестиционных проектов — 9,7 миллиарда рублей. Чистый дополнительный доход только для бюджета — 7 миллиардов рублей. А ведь кроме бюджетных показателей еще есть созданные за эти пять лет почти 20 тысяч новых рабочих мест, рост объемов производства, загрузка смежников, трансфер передовых технологий.
Механизмы работы с доходами
Еще одним направлением роста доходной базы бюджета Ульяновской области стало совершенствование администрирования доходных источников (рост налоговой дисциплины). Регион эффективно работает с федеральными, областными и местными администраторами доходных источников для пополнения доходами бюджета области, повышения уровня собираемости налогов, сокращения недоимки и укрепления налоговой дисциплины.
Министерство финансов области проводит мониторинг существующих моделей работы на предмет их эффективности. Действующие схемы дорабатываются с целью создания устойчивого многоуровневого механизма, слаженно работающего для пополнения региональной казны.
Усиленная работа по увеличению доходной базы ведется на протяжении нескольких лет. Действует коллегиальный координирующий орган — Межведомственная комиссия по увеличению налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона, председателем которой является губернатор Ульяновской области. До 2016 года на базе Межведомственной комиссии функционировали рабочие группы по основным видам налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ и отдельным ОКВЭД. Однако мониторинг эффективности данного механизма выявил ряд недостатков, наиболее значимыми из которых были:
уход из зоны контроля предприятий/организаций отдельных отраслей, не имеющих куратора из числа высших руководителей исполнительных органов власти;
отсутствие системного видения финансового состояния отраслей в привязке к его влиянию на «здоровье» бюджета: объем доходов, поступающих от отраслей, их динамика и прогнозные тенденции, объем долгов и анализ экономических и иных причин возникновения;
недостаточность рычагов управленческого влияния на поведение экономических субъектов в отраслях, не курируемых напрямую зампредом регионального правительства.
Рисунок 1. Трехуровневая модель работы с доходными источникамиДля устранения выявленных недостатков Министерство финансов Ульяновской области предложило новую трехуровневую модель организации работы с доходными источниками, предполагающую создание полноценной вертикали работы правительства (рисунок 1).
Внедренная модель представлена следующими уровнями управления.
Первый (высший) уровень — Межведомственная комиссия по увеличению налоговых поступлений в консолидированный бюджет Ульяновской области под руководством губернатора. Комиссия рассматривает итоги работы по повышению доходов консолидированного бюджета области и муниципальных образований, определяет ключевые задачи и направления работы с доходами, дает комплексную оценку работы по отдельным доходным источникам и отраслям.
Второй уровень — рабочие группы по доходным источникам, которые возглавляются заместителем председателя правительства области. Данные группы не работают с предприятиями и организациями, вся работа осуществляется отраслевыми министерствами. За каждым заместителем председателя закрепляется доходный источник. Цель — контроль динамики поступлений и недоимки по доходным источникам, выявление отклонений от плановых назначений, определение рисков отклонений и выделение проблемных отраслей.
После проведенного экономического анализа рабочие группы должны спрогнозировать риски по поступлению того или иного доходного источника и выявить проблемные отрасли. Для поиска совместных решений по стабилизации ситуации на заседания рабочих групп приглашаются руководители соответствующих отраслевых министерств.
Третье звено — подгруппы по ОКВЭД. Отрасли закрепляются за каждым зампредом, при этом работа с предприятиями отраслей ведется в подгруппах, возглавляемых отраслевыми министрами. Внимание отдельно взятой подгруппы концентрируется не на отдельном налоговом платеже, а на комплексном рассмотрении ситуации по всем налоговым и неналоговым платежам в бюджетную систему, поступающим от закрепленной за ней отрасли (отраслей). То есть куратор должен производить оценку ситуации, сложившейся в отрасли в целом, по всем видам доходов. При этом мы закрываем ранее озвученные недостатки прежнего механизма.
Отраслевое закрепление кураторства по видам экономической деятельности произведено Министерством финансов совместно с Министерством развития конкуренции и экономики области.
Министерство финансов проанализировало организацию работы муниципальных образований, направленной на повышение доходов бюджетов. Набор и функционал действующих в муниципалитетах коллегиальных органов были различны, а их работа несистемна. Число коллегиальных органов (комиссий, рабочих групп, штабов и так далее) достигало
В настоящее время для устранения этих негативных факторов в каждом муниципальном образовании региона создан единый коллегиальный орган и стандартизированы ключевые характеристики его работы. На наш взгляд, практическая реализация представленной модели позволит осуществлять более тесное взаимодействие с предприятиями-налогоплательщиками, систематизировать видение финансового состояния отраслей в привязке к его влиянию на «здоровье» бюджета и поможет региону нарастить собственные доходы.
Повышение финансовой грамотности
Мы продолжаем ежеквартально проводить уже зарекомендовавшую себя акцию «Месячник налоговой помощи и финансовой грамотности» на территории муниципальных образований региона. Стоит отметить, что ее цель — не сбор долгов с жителей региона, а повышение их финансовой грамотности и, как следствие, налоговой дисциплины.
Из раза в раз мы находим новые действенные инструменты, позволяющие получить экономический эффект в виде увеличения доходной части бюджета, а также повысить финансовую грамотность населения. В 2016 году наиболее востребованной формой работы с населением стали выезды на крупные и средние предприятия с проведением экспресс-уроков финансовой грамотности и индивидуальных консультаций по налоговым, земельным и имущественным вопросам. Подчеркну, что проведение месячников налоговой помощи и финансовой грамотности стало результатом консолидации усилий органов госвласти Ульяновской области и территориальных подразделений федеральных структур.
В прошедшем году в регионе был апробирован новый инструмент, объединяющий усилия сразу трех федеральных структур: ГИБДД, УФНС и Управления Федеральной службы судебных приставов по Ульяновской области. Организованы совместные мероприятия, призванные информировать население о задолженности в бюджет. Взаимодействие осуществляется в форме рейдов, каждый участник действует в рамках своей компетенции. Эта мера дала свой результат, причем задолженность погасили не только те плательщики, с которыми непосредственно работали федеральные структуры, но и другие, имеющие задолженности по налогам. Также активно ведется работа по заключению соглашений о межведомственном сотрудничестве.
Лидеры по темпу роста доходов
Рисунок 2. Позиция Ульяновской области по росту налоговых и неналоговых доходов (2016 г.)Как оценить целесообразность проводимых мероприятий? Безусловно, основной результат — положительная динамика поступлений доходов в бюджет. Так, если по итогам 2015 года Ульяновская область занимала второе место среди субъектов Приволжского федерального округа, то уже в 2016 году рост налоговых и неналоговых доходов составил более 127%, а это первое место в ПФО и второе по России (рисунок 2).
Основными драйверами роста стали доходные источники, которые отражают «здоровье» реального сектора экономики — налог на прибыль организаций и акцизы на пиво (по итогам года рост составил соответственно более 40% и более 100%). Среди передовых отраслей, оказавших наибольшее влияние на перевыполнение плановых показателей и положительные темпы роста собственных доходов областного бюджета, можно отметить оборонно-промышленный комплекс, производство напитков, сельское хозяйство, а также финансовый сектор.
Противодействие теневому сектору
В наступившем году мы намерены продолжить работу с доходными источниками и задействовать новые резервы. В качестве одного из направлений мы рассматриваем работу с теневым сектором экономики. По сути, она уже началась в 2016 году, причем за основу был принят отраслевой принцип успешно внедренной трехуровневой модели организации работы с доходными источниками.
Исполнительные органы государственной власти тесно взаимодействуют с предприятиями и организациями курируемых отраслей по различным направлениям, таким как осуществление государственного заказа, субсидирование, выдача лицензий, консультационная работа. Кроме того, исполнительные органы власти глубоко погружаются в характер и особенности деятельности предприятий в курируемых отраслях (сезонный характер, время размещения госзаказов, качество и состав рабочей силы, технологии и прочее). Мы ожидаем, что работа этих органов непосредственно с предприятиями, входящими в курируемые ими блоки, принесет наибольший эффект в части повышения доходов бюджета, так как здесь имеется больше точек соприкосновения бизнес-среды и органов власти, а также рычагов поддержки.
Для начала мы выделили основные элементы, необходимые для реализации комплексного подхода к борьбе с теневой экономикой:
1. Методология, позволяющая определить зоны локализации и характер теневого бизнеса.
2. Дорожная карта совместных действий структур, уполномоченных противодействовать теневому бизнесу.
3. Организационный механизм — Межведомственная комиссия по противодействию теневому сектору экономики, возглавляемая губернатором и управляющая процессом.
4. Ключевые показатели эффективности для управления результативностью предпринятых действий.
На сегодняшний день ОГКУ «НИИ изучения проблем региональной экономики» разработан проект методики оценки теневой экономики Ульяновской области. Согласно расчетам, совокупный потенциальный ущерб для регионального бюджета измеряется сотнями миллионов рублей. При этом существование и разрастание теневого сектора экономики не только ведет к бюджетным потерям, но также способствует росту социально-экономической напряженности, провоцирует инфляционные процессы и оказывает негативное влияние на развитие конкуренции.
На следующем этапе определен пул отраслей экономики, для которых характерна локализация теневого сектора, и произведено их закрепление за курирующими соответствующие отрасли министерствами и ведомствами. В числе наиболее проблемных отраслей оказались строительство, розничная торговля, обработка древесины и производство изделий из дерева, транспорт, техническое обслуживание и ремонт машин, бытовые услуги для населения.
В настоящее время отраслевыми министерствами ведется разработка элементов дорожной карты в части закрепленных зон локализации и с учетом специфики отрасли. При этом определено, что финальный вариант дорожной карты по каждой из зон должен включать мероприятия по следующим направлениям:
выявление и пресечение фактов теневой экономической деятельности;
создание благоприятных условий для ведения легального бизнеса и стимулирования выхода предпринимателей из тени;
борьба со спросом на товары, работы, услуги, производимые субъектами теневой экономики;
информационное сопровождение мероприятий по противодействию теневому сектору экономики и разъяснительная работа;
В отдельный блок целесообразно выделить мероприятия, направленные на борьбу с неформальной занятостью.
Также для построения системы управления результативностью отраслевыми министерствами будут разработаны целевые индикаторы оценки эффективности по каждому из предложенных мероприятий дорожной карты. Такая «оцифровка» даст возможность осуществлять оперативный мониторинг эффективности проводимых мероприятий и выявлять отклонения от целей.
По итогам первого заседания комиссии предполагается утвердить сводную дорожную карту по противодействию теневому сектору экономики в Ульяновской области. Дифференцированный состав координационного органа, включающего представителей региональных ОИВ, территориальных подразделений федеральных структур, силовых ведомств и общественных организаций, обеспечит объективную оценку полноты и эффективности мер. При этом в бизнес-сообществе и у широкой общественности будет сформировано понимание целей и направлений проводимой работы.
Важно осознавать значимость постоянного совершенствования существующих схем работы с резервами роста региональных доходов. При этом только консолидация усилий органов государственной власти, федеральных, региональных и местных структур, постоянное развитие схем взаимодействия и совместный поиск новых решений приведут к получению комплексного эффекта от мобилизации налоговых и неналоговых доходов и, как следствие, к укреплению финансовой самостоятельности регионов.
