В 2016 году Минфин России представил проект федерального закона
«О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Его разработка свидетельствует о начале процесса создания конкурентной среды на рынке государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, который является одним из элементов бюджетной реформы.
Сергей Георгиевич ХАБАЕВ,
руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ, доцент, доктор экономических наук
Павел Григорьевич КРАДИНОВ,
старший научный сотрудник Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ
Как известно, создание полноценной конкурентной среды на рынке госуслуг в социальной сфере напрямую связано с повышением их качества, что невозможно без участия негосударственных организаций. В настоящее время в ряде субъектов РФ накоплен определенный опыт привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг в социальной сфере. Анализ данного опыта показал, что привлечение негосударственных организаций осуществляется путем:
- предоставления субсидий на оказание госуслуг;
- предоставления потребителю услуги целевой потребительской субсидии;
- определения исполнителя госуслуг в рамках Закона № 44‑ФЗ.
Один из существенных факторов, влияющих на развитие конкуренции на рынке госуслуг в социальной сфере, — наличие прозрачной системы определения исполнителей. Следовательно, при анализе соответствующей российской практики данному вопросу необходимо уделить особое внимание.
Субсидии для оказания госуслуг
Наиболее распространенный механизм привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг — заключение соглашения с указанными организациями о предоставлении им субсидии на оказание таких услуг. Рассмотрим критерии отбора негосударственных организаций, которые применяются органами власти.
Например, в Тульской области принято два документа, регламентирующих предоставление субсидии негосударственным организациям на оказание государственных услуг в сфере:
- физической культуры, спорта и молодежной политики;
- труда, социальной защиты, демографической политики, опеки и попечительства.
Их анализ позволил констатировать отсутствие прозрачности при определении негосударственных организаций, которым будет выделяться субсидия. В обоих постановлениях данный процесс определен нормой, в соответствии с которой «субсидии предоставляются организациям по результатам конкурсного отбора, который осуществляется комиссией, создаваемой министерством, в порядке, установленном министерством».
Пермский край — еще один регион, в котором применяется практика привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг в сфере профессионального художественного искусства и киноискусства, проведения военно-патриотической работы и осуществления мероприятий, направленных на гражданское просвещение населения и патриотическое воспитание молодежи. Определенная в нормативных правовых актах система оценки НКО, претендующих на получение субсидии для оказания вышеуказанных госуслуг, имеет ряд недостатков. Во-первых, некоторые критерии являются по существу требованиями к НКО. К критериям, которые необходимо, по нашему мнению, переквалифицировать в требования, следует отнести:
отсутствие задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды на дату представления заявки;
- непроведение в отношении заявителя процедуры банкротства или ликвидации;
- неприостановление деятельности заявителя в порядке, предусмотренном КоАП РФ на день рассмотрения заявки.
Во-вторых, не определены значения критериев отбора некоммерческих организаций и их балльная оценка. Вместо этого комиссия по отбору НКО выставляет организации баллы по каждому из критериев, что снижает прозрачность принятия соответствующих решений.
Республику Башкортостан следует считать субъектом РФ с лучшей в стране практикой в рассматриваемой сфере. Разработанная в республике правовая база позволила четко регламентировать как процедурные вопросы предоставления субсидии, так и порядок отбора некоммерческих организаций, которым будет предоставляться субсидия.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 27 августа 2014 года № 402 «О порядке предоставления субсидий за счет средств бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, оказывающим услуги в сфере социального обслуживания населения на дому» определены следующие критерии для оценки НКО:
- опыт работы руководителя организации, ее филиалов, представительств, хозяйственных обществ (при наличии) в сфере социального обслуживания граждан;
- численность персонала организации, ее филиалов, представительств, хозяйственных обществ (при наличии), имеющего опыт работы в сфере социального обслуживания граждан более трех лет;
- количество дополнительных социальных услуг, оказываемых организацией, ее филиалами, представительствами, хозяйственными обществами (при наличии) сверх перечня социальных услуг по видам социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в Республике Башкортостан;
- собственные доходы организации, ее филиалов, представительств, хозяйственных обществ (при наличии) от деятельности по предоставлению гражданам социальных услуг за период, соответствующий периоду заключения договора о предоставлении субсидии за счет средств Республики Башкортостан, планируемые направить на организацию социального обслуживания на дому;
- количество получателей социальных услуг, обслуженных сверх количества, установленного Министерством труда Республики Башкортостан;
- наличие у организации, ее филиалов, представительств, хозяйственных обществ (при наличии) общедоступных информационных ресурсов;
- доля работников, кроме административно-управленческого персонала, прошедших повышение квалификации (профессиональную переподготовку) по профилю социальной работы или иной осуществляемой в организации социального обслуживания деятельности за последние три года;
- доля работников, кроме административно-управленческого персонала, имеющих высшее образование.
По каждому из вышеперечисленных критериев определены значения и их балльная оценка. Например, оценка критерия «опыт работы руководителя организации, ее филиалов, представительств, хозяйственных обществ (при наличии) в сфере социального обслуживания граждан» осуществляется следующим образом:
1) более 10 лет — 5 баллов;
2) от 7 до 10 лет — 4 балла;
3) от 5 до 7 лет — 3 балла;
4) от 3 до 5 лет — 2 балла;
5) от 1 до 3 лет — 1 балл;
6) менее 1 года — 0 баллов.
Принятый порядок оценки НКО позволяет признавать победителем организацию, набравшую наибольшее количество баллов.
Целевые потребительские субсидии
Предоставление потребителю госуслуги целевой потребительской субсидии (сертификата) также является одним из механизмов привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг.
Анализ актов субъектов РФ, регламентирующих предоставление целевых потребительских субсидий, позволяет говорить о невысокой степени прозрачности при принятии решений о допуске организаций к оказанию госуслуг получателям сертификатов. Например, в Москве решение о включении организации в перечень исполнителей по социальной реабилитации больных наркоманией и прошедших лечение от наркомании с использованием сертификата принимает межведомственная комиссия. Однако при этом не регламентирован порядок оценки заявок организаций, изъявивших желание оказывать данные услуги. В постановлении Правительства Москвы от 4 апреля 2014 года №
- соответствие зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, в которых организацией предоставляются услуги по социальной реабилитации, созданных в них условий размещения граждан, водоснабжения, банно-прачечного обслуживания, обеспечения питанием противопожарным, санитарно-гигиеническим нормам и правилам;
- наличие у организации правоустанавливающих документов, подтверждающих имущественные права на занимаемое здание, строение, нежилое помещение, в котором предоставляются услуги по социальной реабилитации.
К четко сформулированному критерию оценки заявок следует отнести только требование о наличии у организации опыта (не менее трех последних лет до дня подачи заявки) осуществления деятельности по предоставлению гражданам, больным наркоманией, услуг по социальной реабилитации.
В постановлении администрации Псковской области от 17 декабря 2014 года № 549 определено 19 критериев квалификационного отбора НКО, осуществляющих деятельность в сфере социальной реабилитации и ресоциализации, для оказания реабилитационных услуг гражданам, страдающим наркологическими заболеваниями, с использованием сертификата. Однако ни к одному из утвержденных критериев не определены показатели, что существенно снижает прозрачность квалификационного отбора.
В качестве примера можно привести определенные в рассматриваемом постановлении методы (способы) оценки следующих критериев:
территориальные условия размещения и оборудования реабилитационного центра;
- кадровый потенциал реабилитационного центра (в том числе наличие опыта участия в реабилитационной деятельности не менее одного года).
- По первому критерию метод (способ) оценки определен как анализ условий размещения и оборудования, по второму критерию — как анализ документации.
Конкурентные закупки госуслуг
Третьим механизмом привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг выступает определение исполнителя госуслуг в рамках Закона № 44‑ФЗ. В таблице 1 представлены результаты анализа сайта zakupki.gov.ru по наличию практики осуществления закупок госуслуг в пользу третьих лиц на рынке.
Определение исполнителей госуслуг, указанных в таблице 1, производится различными способами: открытым конкурсом, электронным аукционом, запросом котировок. Нами проведен анализ применяемых нестоимостных критериев оценки заявок на участие в открытом конкурсе, результаты которого представлены в таблице 2.
Результаты анализа позволяют говорить о том, что применение в качестве нестоимостного критерия «наличие опыта оказания госуслуги или услуг, идентичных госуслугам» будет существенно снижать возможности выхода на рынок госуслуг негосударственных организаций. Соответственно, применение данного нестоимостного критерия при внедрении конкурентных способов определения исполнителей госуслуг является нецелесообразным.
Проведенный выше анализ позволил выявить ряд проблем с определением и качеством критериев оценки негосударственных организаций, претендующих на право оказания госуслуг. Наличие данных проблем будет существенно снижать эффективное внедрение в Российской Федерации конкурентных способов определения исполнителей госуслуг в социальной сфере.
Таблица 1. Практика осуществления закупок госуслуг в пользу третьих лиц на рынке
|
Базовый (отраслевой) перечень госуслуг |
Наименование базовой госуслуги |
|
Молодежная политика |
Организация отдыха детей и молодежи |
|
Опека и попечительство несовершеннолетних граждан |
Содержание и воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации |
|
Содействие занятости населения |
Психологическая поддержка безработных граждан |
|
Социальная адаптация безработных граждан на рынке труда |
|
|
Содействие самозанятости безработных граждан, включая оказание помощи гражданам, признанным в установленном порядке безработными, и гражданам, признанным в установленном порядке безработными, прошедшим профессиональное обучение или получившим дополнительную профессию |
|
|
Организация временного трудоустройства |
|
|
Социальная адаптация безработных граждан на рынке труда |
|
|
Культура, кинематография, архивное дело, туризм |
Организация и проведение культурно-массовых мероприятий |
|
Показ (организация показа) спектаклей (театральных постановок) |
|
|
Показ (организация показа) концертов и концертных программ |
|
|
Социальная защита населения |
Предоставление социального обслуживания в форме «на дому», включая оказание социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социально-трудовых, социально-правовых услуг, услуг в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов, срочных социальных услуг |
Таблица 2. Нестоимостные критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе
|
Госуслуга |
Применяемые нестоимостные критерии оценки заявок |
|
Психологическая поддержка безработных граждан |
• Наличие у участника закупки опыта работы в сфере оказания услуг по психологической поддержке безработных граждан • Обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами |
|
Организация и проведение культурно-массовых мероприятий |
• Квалификация трудовых ресурсов, предлагаемых для оказания услуг • Опыт участника по успешной поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема • Деловая репутация участника закупки • Обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у него технического оборудования |
|
Содержание и воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации |
• Опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема • Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг • Деловая репутация участника закупки |
