Об уникальном опыте проведения реформ в регионе рассказывает и. о. руководителя Главного финансового управления Иркутской области Ирина БОНДАРЕВА.
На сегодняшний день главная задача администрации Иркутской области – повышение престижности жизни в регионе. Проведение широкомасштабных реформ в сфере общественных финансов и экономики – важнейшая составляющая, определяющая успешность выполнения такой задачи. Целью преобразований является динамичное развитие экономики области, обеспечение эффективности и результативности бюджетных расходов, повышение прозрачности деятельности органов государственной власти, усиление общественного контроля.
Особенность реализуемых реформ заключается в достижении главной стратегической цели с помощью комплекса мероприятий, в числе которых:
повышение прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
развитие системы казначейского исполнения бюджета Иркутской области;
модернизация бюджетного процесса, связанного с внедрением новых информационных технологий, которые позволяют обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава государственного имущества;
разработка стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и финансовых нормативов;
четкое законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между областным и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;
реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач органов исполнительной власти Иркутской области;
повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, создание системы мотивации и повышение престижа государственной службы;
внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансового планирования, создание системы управления государственным долгом Иркутской области, конкурентных механизмов и процедур государственных и муниципальных закупок.
Реализация программы реформирования позволит существенно повысить эффективность работы всех органов государственной власти и местного самоуправления Иркутской области, а также создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики и улучшения инвестиционного климата в регионе.
Первым шагом для реализации намеченных преобразований стало создание нормативно-правовой базы. Был разработан и принят ряд законодательных актов, учитывающий социально-экономические особенности Иркутской области и опыт, накопленный другими регионами. Далее была проведена модернизация бюджетного процесса, в основном коснувшаяся системы казначейского исполнения бюджета.
Модернизация бюджетного процесса
С февраля 2000 г. в Иркутской области введено казначейское исполнение бюджета. В учреждениях банка были закрыты расчетные счета получателей средств областного бюджета, и финансирование расходов производилось в разрезе лицевых счетов с расчетного счета ГФУ Иркутской области. В основе бюджетного процесса лежал учетный подход, при котором бюджетополучатели финансировались не под конкретную подтвержденную потребность, а в плановом порядке. Казначейское исполнение бюджета велось в автоматизированном режиме, используемый в то время программный продукт предусматривал работу в системе активных лицевых счетов. Это приводило к замораживанию остатков на счетах ПБС, которые не были доступны для оперативного управления со стороны ГФУ. Среднесуточный остаток на счетах распорядителей бюджетных средств (РБС) и получателей бюджетных средств (ПБС) составлял более 15 млн руб., в то время как ГФУ вынуждено было привлекать кредитные средства на покрытие кассовых разрывов, что негативно сказывалось на ликвидности финансового органа области.
Кроме того, были автоматизированы лишь отдельные участки работы, не связывающие процесс исполнения воедино, что не позволяло получать комплексную оперативную информацию, необходимую для управления процессом исполнения бюджета.
Однако полтора года назад был взят курс на реформирование и повышение эффективности управления общественными финансами. Для его реализации мы выбрали концептуально новое и технологически прогрессивное решение – АЦК-Финансы, которое позволило решить следующие задачи:
использовать управленческий подход, минимизировав кассовые разрывы и повысив эффективность управления бюджетными средствами;
обеспечить абсолютную прозрачность всего процесса исполнения бюджета области в режиме реального времени путем охвата в едином технологическом и методологическом решении всех участников бюджетного процесса;
создать единое информационное пространство на территории Иркутской области, позволяющее оперативно получать всю необходимую информацию о состоянии консолидированного бюджета области.
В максимально сжатые сроки на базе автоматизированной системы АЦК-Финансы (разработчик – компания «Бюджетные Финансовые Технологии») нами была проведена модернизация процесса исполнения бюджета области.
Применив возможности системы АЦК-Финансы уже в первый месяц ее эксплуатации, ГФУ Иркутской области за счет реализации управленческого подхода решило проблему «замораживания» средств на лицевых счетах ПБС. Операции по зачислению и списанию средств с лицевых счетов стали осуществляться в едином цикле по заявке ПБС и только под конкретную, документально подтвержденную потребность. Это обеспечило поддержание на лицевых счетах нулевых остатков, равенство объемов финансирования и расходования. Одновременно весь объем свободных бюджетных средств стал доступен для оперативного управления.
После вступления в силу ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ и приказа № 1н Федерального казначейства остро встал вопрос о казначейском обслуживании бюджетополучателей, территориально удаленных от административного центра. Система АЦК-Финансы позволила перевести на кассовое обслуживание бюджетополучателей по всей территории Иркутской области, включая северные районы. Таким образом, мы смогли обеспечить реальное 100%-ное казначейское исполнение бюджета Иркутской области и объединить всех получателей бюджетных средств – независимо от их территориальной удаленности от Иркутска – в единое информационное поле.
Консолидация первичной информации об исполнении областного бюджета в единой базе данных в ГФУ и подключение к ней всех участников бюджетного процесса позволили в интерактивном режиме получать любую требующуюся информацию – как о движении денежных средств, так и обо всех фактических (а не плановых) потребностях, вплоть до нужд конечного ПБС.
Разработанная нами единая методология и порядок, а также последовательное внедрение АЦК-Финансы в муниципальных образованиях и их подсоединение к базе данных в ГФУ Иркутской области уже сейчас дает возможность осуществлять мониторинг исполнения не только бюджета областного уровня, но и местных бюджетов.
Перевод всех ПБС на лицевые счета, открытые в ГФУ, и, как требуют положения Бюджетного кодекса РФ, четкий порядок, обеспечивающий предварительную проверку платежей в разрезе каждого ПБС не только на их соответствие смете, кодам БК, лимитам, но и на реально подтвержденную бюджетополучателем потребность, позволили добиться максимальной точности исполнения бюджета.
Планирование, нацеленное на результат
Модернизировав процесс исполнения бюджета Иркутской области и добившись его эффективности, мы проанализировали результаты и пришли к выводу, что высокий уровень точности исполнения бюджета подчеркивает несовершенство процесса его планирования. При финансировании под потребность ПБС перестали «выбирать» свои лимиты по одним статьям, при этом по другим статьям лимитов явно не хватало. В результате пришлось принять ряд мер, в числе которых перераспределение средств, внесение корректив и изменений в бюджет.
В чем причина и можно ли этого избежать? Ответ лежит на поверхности: проблема в нерациональном подходе к планированию. Поэтому следующим этапом реформ в сфере управления финансами Иркутской области стало освоение новой концепции планирования бюджета.
Ни для кого не секрет, что принцип «надо просить больше – все равно дадут половину» действует при планировании как на уровне РБС, так и на уровне ПБС. А планирование расходов по наиболее распространенному методу – расходы за прошлый период умножаются на установленный коэффициент – не дает необходимой точности. Единственной возможностью обеспечения предельно точного планирования, в том числе целевых программ, на наш взгляд, является использование метода натуральных показателей, при котором учитываются физические данные по конкретному объекту расходов и нормативам, на него распространяющимся. Таким образом, нами была определена задача и проанализированы возможные пути ее решения. При этом изначально было ясно, что без автоматизации достичь нужного результата невозможно.
Проанализировав имеющиеся на отечественном рынке автоматизированные системы бюджетного планирования, мы пришли к мнению, что большинство из них представляют собой специально настроенные и расширенные табличные решения, обеспечивающие некоторые удобства пользователей, но не имеющие технической возможности концептуально изменить сам принцип планирования. Учитывая значительный эффект, который дало внедрение системы исполнения бюджета на базе технологии АЦК, было принято решение обратиться к тому же разработчику программного обеспечения – компании «БФТ». Автоматизированная система планирования должна была решать следующие поставленные нами задачи, касающиеся доходной и расходной частей бюджета:
систематизация данных, создание единых справочников (справочников исходных данных для расчета проекта бюджета по доходам, справочника нормативов расходов, справочника товаров, работ, услуг и нормативных цен по ним и т.п.); заполнение и поддержание таких справочников в актуальном состоянии РБС со своих рабочих мест в пределах зоны их ответственности;
обеспечение аудита и систематизации объектов доходов, объектов расходов, физических показателей планирования бюджета;
распределение суммы доходов консолидированного бюджета по уровням бюджетов в соответствии с нормативами распределения и методиками расчета межбюджетных трансфертов;
автоматический расчет планируемых расходов организации по нормативному методу путем ведения учета объектов организации и учета расходов по каждому объекту;
работа с различными версиями проектов бюджета, сравнительный анализ и выбор оптимального варианта;
применение различных методик планирования, в том числе не жестко закрепленных в системе, а самостоятельно разрабатываемых отраслевыми отделами. Необходимость одновременного использования новых и консервативных методов обусловлена этапностью реформирования: пока переход на метод натуральных показателей не окончен, отдельные статьи бюджета рассчитываются либо учетным (с применением коэффициентов), либо комбинированным способом;
создание системы кассового планирования поступлений и выбытий с единого счета бюджета для обеспечения максимальной ликвидности бюджетных средств и снижения в итоге долговой нагрузки на регион.
Кроме того, были определены задачи на перспективу:
обеспечение планирования межбюджетных трансфертов;
возможность формирования перспективного финансового плана (ПФП);
внедрение методов БОР.
Обязательным условием стало обеспечение 100%-ной территориальной распределенности новых информационных ресурсов за счет наличия автоматизированных рабочих мест (АРМ), обеспечивающих включение в единый электронный документооборот РБС и ПБС, в том числе удаленных от областного центра, по аналогии с реализацией такой задачи в системе АЦК-Финансы.
На момент написания данной статьи большая часть поставленных задач уже решена:
1. Созданы единые нормативные справочники и справочники с физическими показателями.
2. Отраслевики на удаленных АРМ могут формировать свои узконаправленные ведомственные справочники (медикаментов, школьных принадлежностей, нормативов расходов горюче-смазочных материалов, норм расходов коммунальных услуг и т.д), пополнять и редактировать их. При этом вся информация о введенных РБС данных отражается в единой базе ГФУ и может запрашиваться всеми пользователями в пределах их полномочий.
3. На удаленных рабочих местах РБС и ПБС способны заполнять различные унифицированные бланки с применением единых справочных данных и передавать их в ГФУ для дальнейшего формирования проекта бюджета.
4. Проводится пообъектный аудит многих субъектов бюджетного планирования, создаются так называемые карточки объектов с полным описанием характеристик (площадь, потребление энергоносителей и расходных материалов, штатная численность и т.д.).
5. Обеспечена возможность моделирования проекта бюджета, его балансировки.
Уже есть положительные результаты выбранных направления и способа реформирования: применив нормативный метод планирования расходов с использованием новой технологии ко всем статьям бюджета, мы получим возможность составлять бюджет области с точностью, близкой к 100%, исходя из реальных потребностей ПБС, а не мифических коэффициентов.
Такой принцип планирования особенно актуален для нашего региона при прогнозировании сезонной потребности в тепле и электроэнергии, объемов «северного завоза» в районы Крайнего Севера и приравненные к ним. Теперь можно точно рассчитать эту потребность в зависимости от времени года в каждом удаленном северном районе – как в денежном выражении, так и в конкретных товарах и услугах.
В направлении внедрения БОР также сделаны первые шаги. Метод натуральных показателей и база объектов ПБС позволяют рассчитывать стоимость и эффективность различных социальных программ, целевых проектов развития региона. Предположим, администрацией области поставлена цель – вовлечь в массовый спорт 50 тыс. детей и подростков. Для расчета возможных затрат имеются данные по всем спортивным сооружениям области с подробными характеристиками, в числе которых – предельное число занимающихся. На основе новых технологий определяются необходимое количество персонала, затраты на выплату заработной платы, расходы по социальному обеспечению вновь принятых сотрудников, увеличение потребления электроэнергии, приобретение дополнительного инвентаря, а также амортизация, связанная с увеличением нагрузки на основные фонды. Вся информация выдается как в стоимостном выражении, так и в натуральных показателях, все можно точно просчитать на основе сведений, хранящихся в единой базе данных, а расчеты легко проверить. В итоге цель достигнута с минимальными затратами.
Точность годового планирования делает реальным переход и на среднесрочное планирование. Формирование перспективного финансового плана перестает быть проблемой, исчезает вероятность образования огромного люфта в показателях планирования, что неизбежно при использовании учетного метода, который основан на применении коэффициентов, увеличивающих погрешность в разы.
Организация госзакупок
Неразрывно связан с процессами планирования и исполнения бюджета и процесс организации госзакупок для нужд бюджетных учреждений области. За счет интеграции в единую технологию АЦК системы осуществления госзакупок, планируя бюджет в натуральных показателях, мы получили возможность одновременно с бюджетом формировать сводный план закупок, что позволяет значительно экономить бюджетные средства. Огромный экономический эффект достигается и за счет централизации одинаковых товарных групп в один лот, скидок, получаемых при крупных оптовых закупках и за счет выбора оптимального способа размещения заказа. Единая база цен, поставщиков, государственных контрактов позволяет исключить случаи закупки идентичных товаров по разной цене.
До недавнего времени бытовало мнение, что для создания эффективной системы госзакупок достаточно автоматизировать только процесс размещения заказа. Многие экономические органы субъектов РФ создали на официальных сайтах регионов небольшие разделы, посвященные госзакупкам, где вручную вводили данные о намеченных конкурсах и аукционах. Об автоматизации остальных этапов осуществления госзакупок даже речи не шло, не говоря уже об интеграции с системами планирования и исполнения бюджета. И здесь единственно верным решением является применение технологий, обеспечивающих автоматизацию всех этапов – от планирования, формирования и размещения заказов до проведения закупок, в том числе электронных торгов и контроля за их исполнением. За счет интеграции с системой исполнения бюджета резервирование средств под проводимую закупку выполняется автоматически, что исключает возможность неисполнения бюджетных обязательств со стороны ГФУ. Кроме того, легко отслеживать дальнейшее исполнение обязательств поставщиком госзаказа.
Общественный контроль
Реформы в сфере управления бюджетным процессом предоставили Законодательному собранию Иркутской области возможность получать при рассмотрении бюджета точную детализированную информацию о том, что именно стоит за каждой цифрой. Сокращая или увеличивая ту или иную статью расходов, депутаты знают, какие именно показатели уменьшают, на какие риски, всегда имеющиеся при пока еще дефицитном бюджете области, идут.
При исполнении бюджета у общественности области существует реальная возможность контролировать целевое использование бюджетных средств, проводить анализ такого процесса, принимать экономически выверенные грамотные решения.
Вывод очевиден: реформирование бюджетной сферы необходимо, и ГФУ выбрало верные пути его проведения. Задачей, завершающей процесс создания целостной системы управления общественными финансами и экономикой, является тиражирование накопленного опыта в муниципальных образованиях Иркутской области.
В адрес руководства Иркутской области поступает множество вопросов от правительств, администраций многих регионов РФ о выбранных нами направлениях реформирования, о том, каким образом нам удалось достичь таких результатов. И этот интерес обоснован: бюджет. Бюджет Иркутской области, как и большинства субъектов Федерации, обеспечивается дотациями из федерального центра, доходная часть не покрывает расходных полномочий, но если не искать собственные резервы, не использовать новые концептуальные решения, в том числе технологические, решить глобальные задачи по развитию региона не удастся.
Администрация Иркутской области, Главное финансовое управление рады поделиться накопленным опытом. В этих целях с 7 по 9 сентября 2006 г. в одном из живописнейших мест на берегу озера Байкал будет проведен семинар «Единая система управления общественными финансами как инструмент реализации бюджетной реформы» для руководителей финансовых органов субъектов РФ, в котором примут участие представители Совета Федерации ФС РФ, руководители различных департаментов Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, а также руководители финансовых органов различных округов Российской Федерации.
