Стратегические задачи и ежедневные трудности

Даже в нелегких условиях сегодняшнего дня Вологодская область ставит амбициозную цель радикально снизить госдолг региона, активно отстаивает на федеральном уровне необходимость изменения межбюджетных отношений, поступательно увеличивает объем ВРП и инвестиций. Обо всех этих приоритетах мы поговорили с заместителем губернатора Вологодской области, начальником Департамента финансов области Валентиной Николаевной АРТАМОНОВОЙ.

— Валентина Николаевна, какая главная задача была поставлена при исполнении областного бюджета в 2016 году и насколько успешно ее удалось выполнить?

— Стратегическая задача 2016 года по обеспечению сбалансированности бюджета области решена за счет максимального роста доходной базы бюджета области. В январе 2016 года, когда авторитетные аналитики предсказывали длительный период сохранения низких цен на нефть и затяжные проблемы в экономике страны, достижение поставленной планки было крайне амбициозной целью.

По итогам 2016 года более чем на три процента увеличился объем валового регионального продукта и настолько же — объем инвестиций, на семь процентов вырос объем отгруженных товаров в промышленности, более чем на пять процентов увеличился объем производства продукции в сельском хозяйстве. Рост доходов областного бюджета составил 23,4 процента, или 8,3 миллиарда рублей к 2015 году, что является максимальным показателем за последние пять лет. Областной бюджет выполнен по налоговым и неналоговым доходам на 102,1 процента к плановым назначениям.

По итогам 2016 года Вологодская область занимает первое место по росту налоговых доходов среди субъектов Северо-Западного федерального округа и 10-е место по стране. По росту налога на прибыль регион поднялся с 62-го места на 6-е. Улучшила область свои позиции и по НДФЛ, поднявшись на 40 позиций, с 77-го на 37-е место.

Важно, что произошло качественное изменение налогооблагаемой базы. Региону удалось добиться снижения зависимости бюджета от крупных налогоплательщиков. При достижении в 2016 году уровня поступлений 2011 года от металлургов и химического производства перечисления от иных налогоплательщиков увеличились в 1,5 раза. Экономической платформой повышения доходного потенциала стали имущественные налоги и НДФЛ.

— По уровню долговой нагрузки среди субъектов РФ область поднялась с 69-го на 50-е место. Каких усилий это потребовало?

— Вопрос сокращения государственного долга области встал достаточно остро уже в 2012 году. Тогда Вологодская область по уровню долговой нагрузки занимала 81-е место из 83 субъектов РФ. В целях финансового оздоровления региона правительством области на протяжении ряда последних лет были приняты беспрецедентные меры, направленные на укрепление доходной базы бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов.

Начиная с 2012 года предпринимаются активные действия по увеличению налогооблагаемой базы. В регионе отменены неэффективные налоговые льготы, установлены приоритеты государственной поддержки инвесторов. Взаимодействие органов исполнительной власти области с контрольно-надзорными структурами федерального уровня, органами МСУ позволило объединить усилия в решении задачи укрепления доходного потенциала бюджета. Определен вектор работы — расширение налогооблагаемой базы региона путем сокращения налоговой задолженности, вывода из теневого сектора доходов бизнеса и населения в рамках реализации комплексного плана мероприятий по улучшению администрирования и увеличению поступлений доходов в бюджет области.

На восстановление докризисного уровня поступления собственных доходов области потребовалось шесть лет. В 2014 году объем собственных доходов превысил докризисный уровень. В 2015 году нам удалось обеспечить прирост собственных доходов в бюджет области по сравнению с 2014 годом в один миллиард рублей. По итогам 2016 года прирост налоговых и неналоговых доходов бюджета области составил более 8 миллиардов рублей.

Одновременно руководством области принимаются меры к сдерживанию объема расходов бюджета. Проводится взвешенная бюджетная политика в части повышения эффективности бюджетных расходов и исключения неэффективных трат. За 2012–2016 годы бюджетный эффект от оптимизации расходов областного бюджета составил 17,8 миллиарда рублей.

Все эти меры направлены на сокращение госдолга области. В результате по итогам исполнения областного бюджета за 2014 год регион покинул десятку субъектов РФ, государственный долг которых превышает 100 процентов собственных доходов. Впервые за восемь лет в 2015 году не только остановлен рост государственного долга области, но и сокращен на полмиллиарда рублей. В 2016 году объем госдолга региона сокращен на 3,2 миллиарда рублей — с 97 процентов от налоговых и неналоговых доходов на начало 2016 года до 71,3 процента на начало 2017 года.

В прошлом году совершен прорыв в финансовом оздоровлении региона. Согласно оценке Минфина России, Вологодская область по итогам 2016 года по уровню долговой нагрузки из 85 субъектов РФ занимает 50-е место. То есть мы улучшили этот показатель относительно 2012 года более чем на 30 позиций.

— Уже несколько лет подряд область в полной мере выполняет условия заключенных с Минфином России соглашений на получение бюджетных кредитов. Как они повлияли на изменение структуры долга?

— С 2014 года областной бюджет формируется и исполняется с учетом необходимости безусловного выполнения условий данных соглашений с Министерством финансов РФ. На протяжении 2014–2016 годов условия соглашений по объемам дефицита областного бюджета, государственного долга и рыночных заимствований выполняются в полном объеме. В период этой трехлетки региону оказана финансовая поддержка в виде бюджетных кредитов из федерального бюджета на замещение долговых обязательств области в объеме 20,7 миллиарда рублей. Благодаря этой финансовой помощи значительно улучшена структура госдолга региона — доля рыночных заимствований снижена на 42,4 процента, бюджетный эффект по расходам на обслуживание долга оценивается в размере 3,1 миллиарда рублей.

— Какие новаторские идеи применяются в регионе для стимулирования муниципальных образований к проведению ответственной бюджетной политики?

— Мы уделяем самое пристальное внимание стимулированию роста доходного потенциала муниципальных образований области. Особая роль отводится повышению самодостаточности муниципалитетов, широко используются всевозможные стимулирующие механизмы.

Муниципальные образования, достигшие лучших показателей комплексного социально-экономического развития по результатам оценки эффективности деятельности органов МСУ, поощряются. Предоставление субсидий муниципальным образованиям на осуществление дорожной деятельности из Регионального дорожного фонда увязано со сбором транспортного налога с физлиц. В результате по итогам работы за 2016 год Вологодская область по собираемости транспортного налога с физических лиц находится на 11-м месте среди субъектов РФ. И это происходит даже в условиях переноса срока уплаты налога.

Для повышения заинтересованности органов МСУ в работе с малым бизнесом, легализации доходов малого предпринимательства в регионе вот уже второй год местным бюджетам передаются единые нормативы отчислений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (в районах остается 50 процентов налога, в городских округах — 20 процентов). В результате в области сохранена положительная динамика поступления данного налога.

Позитивно на развитие территорий влияет взятый курс на повышение самодостаточности муниципалитетов путем замены части дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Приведу несколько цифр, раскрывающих результаты реализации выбранной нами бюджетной политики по развитию доходного потенциала муниципальных образований.

Собственные налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов районов за пять лет увеличились в 1,7 раза. Из 26 муниципальных районов в десяти НДФЛ остается в полном объеме в распоряжении органов МСУ, еще в десяти районах — от 65 до 99 процентов налога концентрируется в местных бюджетах. В два раза сократилось количество дотационных районов.

В последние годы ежегодно каждому муниципальному району и городскому округу мы устанавливаем задания по сбору налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты, мобилизации транспортного налога с физлиц, дополнительному поступлению НДФЛ от легализации серой заработной платы. И при предоставлении дополнительной помощи из регионального бюджета учитываем результаты их выполнения.

В 2016 году нами проведена серьезная работа по введению с 2017 года новых стимулирующих механизмов. Дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов будет предоставляться с учетом выполнения показателей, характеризующих сокращение задолженности по налогам, просроченной кредиторской задолженности и муниципального долга. При невыполнении данных показателей объем дотации будет корректироваться — до десяти процентов от ее планового размера.

— Давайте остановимся на ваших предложениях о необходимости изменения межбюджетных отношений в целях повышения сбалансированности и устойчивости региональных бюджетов.

— Вологодская область готовит предложения по изменению налогового и бюджетного законодательства, используя для этого все возможные площадки. Некоторые инициативы нашли поддержку на федеральном уровне.

Так, по налогу на прибыль введено ограничение по переносу убытков прошлых лет. В течение 2017–2020 годов организации могут списать на покрытие убытков не более 50 процентов текущей прибыли. Данные изменения касаются и консолидированных групп налогоплательщиков.

Расширены права субъектов РФ по налогу на имущество организаций, и с 1 января 2018 года принятие решения о льготировании движимого имущества находится в компетенции региона.

После бурных дискуссий частично решена проблема по акцизам на алкогольную продукцию. С 1 января 2017 года с 40 до 50 процентов увеличен норматив отчислений в региональные бюджеты по акцизам на алкогольную продукцию, из которых 40 процентов остается по месту нахождения производства и 10 процентов распределяется между субъектами пропорционально объемам потребления.

Вместе с тем на сегодня ряд вопросов остается неурегулированным. Например, на протяжении последних лет регион активно проводил политику по развитию собственной экономики. За счет привлечения масштабных инвестиций и завершения в 2017–2018 годах строительства крупных объектов область должна начать получать дополнительные доходы по налогу на прибыль. Однако в результате принятия решения о централизации в федеральном бюджете одного процента ставки налога на прибыль в течение 2017–2020 годов Вологодская область теряет 2,5 миллиарда рублей.

Область привлекала на региональную площадку инвесторов, увеличивших производственные мощности высококачественного алкоголя, в результате за последние пять лет поступление алкогольных акцизов возросло практически в девять раз. Введение Законом «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» ограничений, устанавливающих верхний предел поступления по месту производства в региональные бюджеты акцизов на алкогольную продукцию, снимает заинтересованность регионов в наращивании мощностей по легальному выпуску качественного алкоголя. От расширения производства бюджет Вологодской области не получит за 2017–2019 годы более 600 миллионов рублей.

Еще одной причиной образования выпадающих доходов в региональных бюджетах является предоставление на федеральном уровне льгот и преференций. Бюджет Вологодской области ежегодно теряет 4,3 миллиарда рублей. Так, принятие решения о расширении льготного переходного периода по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования и сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью, обойдется бюджету Вологодской области в 2017–2019 годах в 600 миллионов рублей.

С целью укрепления доходной базы бюджетов субъектов РФ, обеспечения сбалансированности бюджетов мы выходим с предложениями:

по передаче бюджетам субъектов РФ налога на прибыль с дивидендов по нормативу 100 процентов;

по возврату с 2018 года одного процента ставки налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ для стимулирования масштабных инвестиционных проектов и решения социальных вопросов по финансовому обеспечению майских указов Президента РФ;

по снятию ограничения поступлений акцизов на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов РФ по месту производства;

по введению моратория на установление новых федеральных льгот по доходным источникам, поступающим в бюджеты субъектов РФ, с поэтапным упразднением действующих преференций.

— Какие задачи руководство региона ставит при исполнении бюджета в 2017 году?

— Принципиальным отличием текущего областного бюджета от бюджета 2016 года является то, что он принят на трехлетний период — 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов. Кроме того, впервые в 2016 году одновременно с областным бюджетом был разработан проект бюджетного прогноза на период до 2030 года. При исполнении областного бюджета в текущем году мы по-прежнему выделяем три основных блока задач: укрепление доходной базы бюджета, повышение эффективности бюджетных расходов и снижение долговой нагрузки на бюджет.

Учитывая, что в 2016 году перед нами стояла задача по увеличению собственной доходной базы на 20 процентов, в предстоящей трехлетке мы нацелены на сохранение достигнутого уровня и ожидаем умеренных темпов роста доходов. За 2017–2019 годы прирост доходной базы областного бюджета составит 5,6 миллиарда рублей.

Мы продолжим межведомственное взаимодействие с контрольно-надзорными органами и органами МСУ по снижению налоговой задолженности и выводу налогооблагаемой базы из тени.

В планах проведение полной инвентаризации действующих налоговых льгот по региональным и местным налогам, оценка эффективности их применения для последующего принятия решений о целесообразности их пролонгации или установления дополнительных критериев предоставления данных льгот. Работа в этом направлении является обязательным условием предоставления из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

С органами МСУ будет скоординирована работа по развитию доходного потенциала с учетом практического применения стимулирующих подходов к формированию межбюджетных отношений. Также в зоне внимания повышение эффективности бюджетных расходов в части совершенствования системы закупок для государственных и муниципальных нужд, инвентаризации мер социальной поддержки, снижения стоимости обслуживания долговых обязательств области. В трехлетнем периоде бюджетный эффект от проведения данных мероприятий оценивается в 2,8 миллиарда рублей.

Снижение уровня государственного долга — одно из основных направлений бюджетной политики правительства области. В трехлетнем бюджете на 2017–2019 годы стоит задача выйти на экономически безопасный уровень госдолга области, с тем чтобы на 1 января 2020 года он не превышал 50 процентов от налоговых и неналоговых доходов. С этой целью областной бюджет на 2017–2019 годы принят с профицитом. В целом объем профицита на три года составляет 7,1 миллиарда рублей. За счет собственных доходных источников к началу 2020 года задача по снижению государственного долга области до экономически безопасного уровня будет решена.

— Какие трудности вы видите при исполнении бюджета в текущем году?

— Перечислю основные острые моменты. В условиях необходимости сокращения госдолга, выполнения требований Минфина России по приведению долговой нагрузки к экономически безопасному уровню в региональных бюджетах недостаточно средств на осуществление капитальных расходов и обеспечение софинансирования для получения средств в рамках федеральных государственных программ. При этом за последние годы структура расходов бюджетов субъектов РФ серьезно изменилась. Значительную долю расходов занимают фонд оплаты труда работников бюджетной сферы, платежи за неработающее население в ФОМС и расходы на дорожное хозяйство, при этом другие расходы сократились более чем на треть. Это привело к существенному сокращению расходов на развитие.

Еще одна серьезная практически для всех регионов проблема — дефицит территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в 2017 году он составляет 150 миллиардов рублей, только по Вологодской области дефицит превышает два миллиарда рублей. Для ее разрешения необходимо внести изменения в федеральное законодательство — уйти от среднего подушевого норматива и рассчитывать объем финансового обеспечения территориальной программы госгарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет региональных бюджетов исходя из объемов медицинской помощи и нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Это позволит сформировать территориальные программы госгарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи с учетом финансовых возможностей субъектов РФ. При этом права граждан на получение гарантированной государством бесплатной медицинской помощи будут обеспечены.

Важной темой для нашего региона остается неудовлетворительное состояние автомобильных дорог — на 1 января 2017 года 84,6 процента автомобильных дорог не отвечает нормативным требованиям. Основным источником пополнения дорожных фондов являются акцизы на нефтепродукты. Уменьшение нормативов отчислений акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов РФ с 88 до 61,7 процента в 2017 году (до 57,4 процента в 2018 году, до 60,2 процента в 2019 году) приведет к выпадающим доходам области за 2017–2019 годы в объеме 4,9 миллиарда рублей.

Еще один актуальный вопрос — предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Ситуация в Вологодской области следующая: на 1 января 2017 года нуждаются в жилье более 2,2 тысячи детей-сирот, а общая потребность в средствах на решение этой задачи составляет 2,7 миллиарда рублей. В бюджете на 2017–2019 годы на эти цели предусмотрен миллиард рублей, то есть недостаток средств составляет 1,7 миллиарда рублей. Для области это значительная сумма.

Без финансовой поддержки из федерального бюджета регионам справиться с решением таких задач крайне сложно.

— На ваш взгляд, что глобально необходимо для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов?

— В настоящее время в восьми российских регионах накопленный государственный долг превышает объем собственных доходов региональных бюджетов. По итогам 2016 года общий объем госдолга субъектов РФ увеличился на 0,1 триллиона рублей и составил 2,4 триллиона рублей. Для большинства субъектов РФ уровень долговой нагрузки остается очень высоким.

Предоставление бюджетных кредитов на рефинансирование долговых обязательств в 2014–2016 годах позволило субъектам РФ оптимизировать структуру долга, сократить расходы на его обслуживание, а самое главное — начать процесс сокращения государственного долга до экономически безопасного уровня в 50 процентов от объема собственных доходов. К сожалению, указанная финансовая помощь предоставлена только на три года, и уже подходят сроки погашения данных обязательств.

Для Вологодской области долговая нагрузка также продолжает оставаться достаточно высокой: в течение 2017–2019 годов необходимо обеспечить погашение долговых обязательств в сумме 28 миллиардов рублей. Причем 2017 год по долговой нагрузке является для нас наиболее сложным: в этом году области необходимо обеспечить погашение задолженности по привлеченным ранее заемным средствам в объеме 14,3 миллиарда рублей, что составляет 33 процента от объема налоговых и неналоговых доходов. За счет формирования областного бюджета на 2017 год с профицитом на сокращение госдолга области будут направлены собственные доходные источники в объеме 3,5 миллиарда рублей.

В целях повышения финансовой устойчивости региональных бюджетов и снижения долговой нагрузки в 2017 году регионы обращаются к Минфину России с предложениями:

продолжить практику замещения долговых обязательств регионов бюджетными кредитами из федерального бюджета в 2018–2020 годах;

увеличить на 2017 год объем ассигнований на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета до уровня 2016 года;

ускорить разработку механизма снижения банковских кредитов, предоставляемых бюджетам субъектов, годовая процентная ставка по которым не должна превышать ключевую ставку Банка России.

Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА