Вопросы предварительного контроля в области государственных закупок обсуждались на методическом семинаре, который прошел в феврале этого года в НИИ системного анализа Счетной палаты РФ.
Вето на поправки
Нарушения, допускаемые при осуществлении закупочной деятельности, в некоторой степени обусловлены самими законодательными актами, регламентирующими этот процесс, а именно: федеральными законами № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ. Как отметил аудитор Счетной палаты РФ М. С. Рохмистров, одна из проблем закона о контрактной системе заключается в том, что этот законодательный акт, имея не столь уж продолжительный период действия, претерпел значительное количество изменений. И сегодня это перманентное законотворчество реально мешает и заказчику, и исполнителю.
Только за девять месяцев 2016 года в закон № 44‑ФЗ было внесено девять изменений и выпущено 20 постановлений Правительства РФ, из которых десять — о внесении изменений в предыдущие. Всего же за время существования закона было внесено 30 изменений и принято 160 нормативных правовых актов — 107 из них действуют в настоящее время. И это, по-видимому, еще не предел. «Мы сталкиваемся с тем, что каждую неделю появляется два-три проекта о внесении изменений в Закон № 44‑ФЗ и все разработчики требуют немедленного вступления поправок в силу. Закон и без того очень сложный для понимания. Специалист, занятый организацией закупок, вместо того чтобы эффективно работать, вынужден постоянно изучать законодательство. Поэтому я вышел с инициативой установить в отношении закона о контрактной системе правило, которое сейчас действует в отношении Налогового кодекса и предполагает, что все вносимые изменения должны начинать действовать не с момента их принятия, а с начала нового финансового года», — рассказал аудитор.
Коллапс не произошел
Сегодня система государственных закупок должна завоевать доверие у бизнеса, которое поможет увеличить конкуренцию и, как следствие, усилить экономию средств. Однако, по словам Рохмистрова, этому мешают, в частности, нормы Федерального закона № 223‑ФЗ. Закон предполагает, что заказчик должен сам написать положение о закупках и действовать уже в соответствии с ним. При этом появляются такие способы закупок, которые даже у видавших виды контролеров и экспертов вызывают удивление.
Необходимость наведения порядка в Законе № 223‑ФЗ давно назрела, тем не менее текст поправок лежит в Государственной думе РФ около полутора лет без движения. По мнению аудитора, даже предполагаемые поправки закон в корне не исправят, но, по крайней мере, они способны придать ему приличный вид.
К примеру, Закон № 223‑ФЗ не позволяет реализовываться такому эффективному механизму, как общественный контроль. Каждая закупка не может попасть в зону пристального внимания контролера, однако размещение закупочной документации в единой информационной системе позволяет представителю общественной организации, любому гражданину увидеть нарушение и обратиться с жалобой в контролирующий орган. «В соответствии с Законом № 223‑ФЗ жаловаться могут только участники торгов, а механизм устроен таким образом, что до этих торгов дойдет только тот, кто уже заранее определен», — отметил представитель Счетной палаты РФ.
Как рассказал заместитель председателя Комитета по конкурентной политике Московской области М. В. Фатин, в регионе разработано типовое положение о закупках, которое добровольно приняли все заказчики, работающие в рамках Федерального закона № 223‑ФЗ. Положение содержит исчерпывающий перечень конкурентных процедур, что пресекает проявления возможной изобретательности.
В результате среднее количество участников в одной закупке, осуществляемой в рамках Закона № 223‑ФЗ, увеличилось, а экономия по итогам прошлого года составила около 8%. То есть в принципе закон о закупках отдельными категориями юридических лиц можно довести до ума с помощью несложных действий. В Московской области никакого коллапса в деятельности заказчиков, поставленных в более жесткие условия, не произошло: все продолжают работать и вести закупочную деятельность.
Переходный период
Заместитель директора департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ В. А. Сергеева рассказала о нюансах предварительного контроля закупочной деятельности, который с 1 января 2017 года осуществляют финансовые органы в соответствии с частью 5 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ. Речь идет о контроле на этапе формирования планов закупок, которые должны проверяться на соответствие объемам финансового обеспечения.
По словам представителя Минфина России, в начале этого года возникли сложности с осуществлением такого контроля, так как было принято решение Правительства РФ о совмещении этапа введения предварительного контроля с его автоматизацией. Сейчас подготовлен и находится на рассмотрении правительства документ, регламентирующий некоторые изменения самого процесса контроля: и заказчикам, и поставщикам предоставляется переходный период, с тем чтобы по его истечении осуществлять предварительный контроль в том виде, в котором он изначально задумывался. «Теперь мы говорим, что для размещения в ЕИС закупочных документов мы не будем зажигать красный свет. Если заказчик сформировал документы, он отвечает за них. Но субъектам РФ в отношении своих заказчиков будет дано право блокировать размещение их документации до решения соответствующего органа региональной власти. В то же время они могут согласиться с Минфином и позволять заказчику беспрепятственно размещать документы, которые одновременно пойдут на контроль, и его результаты будут формироваться в ЕИС», — пояснила Сергеева.
Опыт Самарской области
Об организации предварительного контроля в своем регионе рассказала руководитель Управления по контролю в сфере закупок Самарской области Н. В. Ульченко. Система предварительного контроля области включает в себя мониторинг устранения рисков, выявленных на стадии планирования расходов; ежеквартальный мониторинг закупок на предмет завышения Н(М)ЦК и наличия избыточных потребительских свойств закупаемых товаров; анализ планов-графиков закупок на предмет завышения Н(М)ЦК и наличия избыточных потребительских свойств закупаемых товаров, анализ формирования Н(М)ЦК при согласовании закупки, по которой не состоялись торги. Кроме того, Управление по контролю в сфере закупок является единственным органом в регионе, который рассматривает жалобы на формирование цены, что позволяет предотвращать проведение сомнительных закупок.
К примеру, если при осуществлении мониторинга устранения рисков, выявленных на стадии планирования, контролеры видят завышенные расценки, избыточные потребительские свойства или риски аффилированности, заказчику выдается соответствующее заключение. Если предупреждение не услышано, то объект остается на контроле на всех стадиях закупочного процесса. «Фиксируется нарушение при анализе планов-графиков — значит, мы выдаем предписание. Если видим нарушение на стадии самой процедуры — это тоже не повод сказать, что предварительный контроль не осуществляется. Мы также выдаем требование, в результате исполнения которого начальная (максимальная) цена контракта уменьшается. Мы первые начали штрафовать за неправильное формирование цены еще тогда, когда такого состава в Административном кодексе не было, определяя это нарушение как утверждение документации с нарушением действующего законодательства. Методика апробирована, и в суде у нас не было проигранных дел», — отметила самарский контролер.
Часто заказчики отвечают на претензии контролеров следующей фразой: «А где в Законе № 44‑ФЗ написано, что так делать нельзя?» В результате по предложению контрольного органа приняты и действуют правовые акты Самарской области, которые устанавливают для заказчика дополнительные рамки. В частности, установлена обязанность заказчика заключать контракт по цене минимального коммерческого предложения, а также определять Н(М)ЦК текущего ремонта зданий и сооружений сметным методом.
С. В. МАРТЫНЕНКО
