О проблемах финансовой обеспеченности региональных и местных бюджетов и возможных путях их решения журналу «Бюджет» рассказала заместитель председателя комитета по бюджету и налогам Государственной думы РФ, председатель Совета Союза финансистов России Надежда Сергеевна МАКСИМОВА.
— Надежда Сергеевна, как вы считаете, есть ли еще у регионов какие-то неиспользованные ресурсы, задействовав которые они смогут повысить свою бюджетную обеспеченность?
— Ситуация у всех складывается по-разному. Нужно анализировать, насколько высок экономический потенциал конкретного субъекта РФ, и в том числе как выстраиваются в регионе взаимоотношения с налогоплательщиками. Многое зависит от того, как работают администраторы доходов, прежде всего налоговые органы. Федеральная налоговая служба сегодня принимает очень серьезные меры для того, чтобы улучшать администрирование, собирать бóльшие суммы налогов, в том числе и тех, недостаток сборов по которым мы всегда отмечали, — земельного, имущественных. Налоговая служба использует инструменты, которые дают возможность отслеживать своевременность и полноту уплаты налогов по каждому налогоплательщику. Поэтому, несмотря на то что темпы роста экономики снизились, дополнительные доходы поступают в бюджеты всех уровней. Хотя, конечно, поступления по земельному и имущественным налогам увеличились в значительной степени в связи с переходом на исчисление этих налогов от кадастровой стоимости объекта обложения.
Сейчас Правительство РФ, Министерство финансов РФ предпринимают меры к тому, чтобы каждый регион еще раз провел инвентаризацию своих возможностей и по мобилизации доходов, и по оптимизации расходов. Бесспорно, расходные полномочия регионов увеличиваются, у многих опережая рост доходов. 72 региона получают дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, и только 13 являются донорами, тогда как пять-шесть лет назад их было 19. Наша задача (решением которой мы как Союз финансистов тоже занимаемся) — проанализировать ситуацию и внести предложения по ее исправлению. Одно из направлений выявления причин несбалансированности бюджетов лежит в плоскости соответствия доходных и расходных полномочий различных уровней бюджетов.
С 2005 года, когда был принят закон о монетизации льгот и предприняты попытки выяснить, какие расходные полномочия переданы регионам и в какой степени они обеспечиваются доходами, этим вопросом вплотную никто не занимался. В прошлом году Правительство РФ, в том числе с нашей подачи, поставило такую задачу перед Министерством финансов и Министерством юстиции. Движение в этом направлении есть, но собранная информация пока не дает ответа на вопрос, насколько полно были профинансированы расходные полномочия. Ведь не случайно растет кредиторка, увеличивается госдолг и дефицит бюджетов регионального и муниципального уровней.
И поэтому сейчас эта работа не должна быть остановлена — нужно оценить реальную стоимость каждого полномочия, определить и провести четкую градацию закрепленных полномочий, полномочий совместного ведения и переданных полномочий. Сейчас основная нагрузка на консолидированные бюджеты регионов связана с социальными выплатами. Они и были приняты правительством за основу оценки сбалансированности бюджетов. Создалась видимость благополучия. Но если социальная составляющая в общем объеме расходов бюджета достигает 90 процентов и более, то где место развитию экономики, откуда брать средства на строительство объектов инфраструктуры (школ, детских садов и так далее)? Должны оставаться и ресурсы для привлечения частных инвестиций в регион. А они привлекаются как через бюджетное участие в государственно-частном партнерстве, так и через предоставление налоговых льгот.
Что касается льгот, то работа по отмене неэффективных льгот продолжается не первый год, однако их количество остается значительным. Наше предложение — ввести хотя бы принцип «двух ключей», когда льготы, предоставляемые федеральным законодательством в части налогов, поступающих в доходы региональных и местных бюджетов, должны быть согласованы региональными законодателями.
— А есть ли у субъектов РФ пространство для маневра с точки зрения оптимизации расходов?
— Регионы занимаются оптимизацией уже долгое время. Разрабатывают соответствующие планы мобилизации, которые прошли строгую оценку Министерства финансов РФ при подписании соглашений на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2017 году. Конечно, планы по оптимизации не должны приводить к отрицательным результатам. Например, жители ряда территорий частично потеряли возможность получения бесплатного медицинского обслуживания.
Сейчас настало время по каждому субъекту оценить предметно, какие меры они принимают для того, чтобы выйти на сбалансированный бюджет. Возможно, есть объективные причины, по которым они не могут этого сделать. Нужно определить хотя бы порядок сумм оказания регионам финансовой помощи, с тем чтобы они могли обеспечить набор тех услуг, который граждане должны получать независимо от территории проживания. Это, конечно, очень сложная работа, очень ответственная. Но без нее мы не поймем, как выйти из ситуации, когда некоторые регионы просто не могут обеспечить даже социальные выплаты, не говоря уже об экономическом развитии.
— Финансовые взаимоотношения с Федерацией не всегда устраивают регионы. В частности, не стихают недовольства по поводу принятого решения о перераспределении акцизов на нефтепродукты...
— Что касается перераспределения доходов от нефтепродуктов — это вынужденная мера. Нам же нужно сокращать размер заимствований из резервного фонда, то есть постараться его сохранить на будущее. Нужны ресурсы, которые сейчас будут направляться в резервный фонд Правительства РФ. Из этого фонда можно будет дополнительно выделять средства регионам, которые окажутся в наиболее тяжелой ситуации или, наоборот, покажут хорошие результаты в сложных экономических условиях. Сейчас основная задача — обеспечить выполнение соглашений по предоставлению дотаций и субсидий регионам. Жесткая законодательная норма, вступившая в силу с этого года, зафиксировала, что федеральные органы исполнительной власти до 1 февраля должны выпустить соответствующие порядки и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов и их распределения и до 1 марта заключить соглашения по субсидиям и дотациям с регионами. Правительством и регионами мобилизованы все ресурсы, и работа выполнена в установленный срок. Теперь самое главное — исполнить соглашения. Средства, предусмотренные на конкретные цели, должны быть потрачены именно на их достижение, причем качественно. Недостаточно просто освоить финансовые ресурсы: нужно, чтобы от них была такая отдача, которую мы ожидали, закладывая средства в бюджет.
Сегодня очень возрастает роль Федерального казначейства. Теперь субсидии не будут зачисляться на единый счет субъекта, а будут перечисляться казначейством под фактическую потребность на оплату товаров, работ, услуг. Конечно, это будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.
— Не возникнет ли при этом в регионах опасность кассовых разрывов?
— Безусловно, это ужесточает возможности исполнения региональных бюджетов. Но в ряде случаев смогут выручить кратковременные казначейские кредиты. Большой плюс состоит в том, что правительство в свое время согласилось с нашими предложениями продлить срок предоставления этих кредитов с 30 до 50 дней. Мы, правда, предлагали 90 дней, но и принятое решение — тоже выход из положения, потому что кратковременные казначейские кредиты обеспечивают временной люфт между необходимостью производить выплаты из бюджетов и поступлениями доходов от налогоплательщиков.
— Какие проблемы вы видите в финансовых взаимоотношениях регионов и муниципалитетов?
— Они те же самые, что и между Федерацией и регионами. Некоторые города, имеющие более высокие собственные доходы, чем у других муниципальных образований, обижаются на то, что регион изымает часть ресурсов на нужды других муниципалитетов. Но это, опять же, вынужденная мера. На региональном уровне концентрируются определенные ресурсы, образуется региональный фонд финансовой поддержки, из которого идет помощь наиболее финансово слабым муниципальным образованиям.
Здесь возникают те же проблемы необеспеченности полномочий. Тем не менее некоторые муниципальные образования считают, что отдельные обязательства вместе с доходами у них зря отобрали. Например, здравоохранение или школьное образование. Муниципальная власть все равно должна обеспечивать функционирование учебных и медицинских учреждений, а полномочия при этом сокращены: выплата заработной платы, организация учебного процесса — все это передали на уровень региона. Также, например, муниципалы часто считают, что им виднее, как провести закупки, потому что они ближе к земле, лучше знают поставщиков. Местная власть нередко считает, что у нее должно быть больше функций, так как граждане со своими проблемами идут именно в местную администрацию.
— В последнее время многое делается для решения проблемы закредитованности региональных бюджетов, но она не теряет своей остроты. Какие пути выхода из создавшейся ситуации вы видите?
— Сейчас рассматриваются разные предложения, но определенного решения пока не принято. Есть мнение, что необходимо продлить срок предоставления уже выданных кредитов до десяти лет. Есть предложение отдавать прирост поступлений налога на прибыль (по отношению к заложенному в бюджет) с федерального уровня на региональный, что станет для субъектов дополнительной финансовой помощью. Рассматривается и возможность реструктуризации бюджетных долгов для тех регионов, у которых уровень долговой нагрузки превышает допустимый Бюджетным кодексом.
В принципе дешевые бюджетные кредиты помогли регионам по крайней мере снизить нагрузку на обслуживание коммерческих займов. Но многие субъекты, которые очень нуждаются в такой поддержке, не могут выполнить условия соглашений по предоставлению бюджетного кредита и вынуждены досрочно возвращать полученные средства. То есть основная цель предоставления бюджетного займа — помочь регионам, имеющим самое тяжелое финансовое положение, — не достигается. Поэтому, на мой взгляд, все-таки в отношении отдельных регионов надо принять конкретные решения по оказанию им единовременной финансовой помощи безвозмездно. Без этого они просто не выживут, долговая масса будет наращиваться, и у них нет возможности с этим справиться.
— Союз финансистов России может как-то помочь решить проблемы регионов и муниципалитетов?
— Основная цель создания союза — аккумулировать те профессиональные знания и опыт, которые накопили финансисты на местах, и использовать этот багаж во взаимодействии с федеральными органами исполнительной и законодательной власти для совершенствования межбюджетных отношений. Конечно, большое значение в этом вопросе имеет наполнение федерального бюджета, и такая ситуация с госдолгом регионов связана с общим экономическим положением страны. Однако какие-то решения найти все-таки можно. Мы долго добивались реализации предложения Союза финансистов по удешевлению бюджетных кредитов. Правительство поддержало нас — сегодня они выдаются под ставку 0,1 процента. Пришли и к решению о продлении срока предоставления кредитов до пяти лет, что дает возможность региону управлять ресурсами в среднесрочном периоде и рассчитывать свои возможности для того, чтобы вернуть деньги в срок.
До недавнего времени муниципалитеты не могли оспаривать результаты кадастровой оценки недвижимости в судах, хотя от нее напрямую зависят их налоговые поступления. Наконец-то мы услышаны — правительство внесло в Госдуму законопроект, предусматривающий предоставление им такого права. Законопроект уже прошел первое чтение. Сейчас на повестке дня стоят вопросы увеличения финансовой поддержки регионов именно через бюджетные кредиты, доведение их с 200 миллиардов рублей, предусмотренных в федеральном бюджете, до 310, то есть не ниже уровня 2016 года, или более. Кроме того, мы предлагаем, чтобы средства, которые сегодня не будут использованы по субсидиям и поступят в резервный фонд Правительства РФ, обязательно направлялись именно на оказание финансовой помощи субъектам РФ.
— Как вы оцениваете то, что сейчас бюджеты реализуются в программном варианте? Способствует ли такая форма управления финансами повышению эффективности использования бюджетных средств?
— В принципе мы критиковали Правительство РФ за то, что программы не соответствуют тем параметрам, тем лимитам, которые заложены в бюджет. К 1 апреля текущего года соответствующие поправки в госпрограммы внесены, еще раз оценены цели, эффективность предусмотренных мероприятий. Сейчас программы поступают в Государственную думу РФ, и профильные комитеты начинают с ними предметно работать, чтобы те цели и задачи, которые мы ставили перед государственными программами, реализовались и они действительно начали служить основой для составления бюджета.
В регионах идет аналогичная работа. В зависимости от того, какие цели и мероприятия будут заложены в федеральных программах, регионы выстраивают свои — ведь большое количество мероприятий региональных программ реализуется на условиях софинансирования из федерального бюджета. Если Федерация предполагает реализовать новый проект — допустим, по благоустройству дворов, — значит, и субъектам нужно свои программы соответствующим образом скорректировать.
Участие в федеральной программе — это еще одна возможность получить финансовую помощь для решения местных задач. Конечно, порой в рамках госпрограмм финансируются полномочия не федерального уровня, но, чтобы в решении какого-то острого вопроса сдвинуться с мертвой точки, Федерация готова помогать. И это работает. Так, проблема нехватки мест в детских садах для детей от трех до семи лет решена практически во всей стране благодаря помощи федерального бюджета. Сейчас регионы продолжают работать над реализацией госпрограммы по увеличению количества мест в детских дошкольных учреждениях для детей ясельного возраста, заработала программа создания новых мест в образовательных учреждениях.
Поскольку членами союза являются финансисты субъектов РФ и муниципальных образований, они знают о проблемах региона изнутри. И когда мы видим, что тот или иной блок проблем накопился не в одном субъекте, а в большинстве, то доводим до сведения правительства, что без помощи федерального бюджета наболевшие вопросы не решить. Конечно, в таком сложно формируемом бюджете непросто найти дополнительные ресурсы. Тем не менее принимаются согласованные между законодателями и правительством решения по оптимизации неэффективных расходов, изыскиваются дополнительные доходы и определяются средства для оказания дополнительной помощи регионам и муниципалитетам, с тем чтобы снять проблемы граждан. В конце концов, это проблемы всей страны, а значит, каждого из нас.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
