Результаты осуществления кассового обслуживания
С 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в обязательном порядке проводится органами Федерального казначейства и регламентируется следующими документами:
1. Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства № 1н от 22 марта 2005 г. (в редакции приказа № 18н).
2. Примерный регламент о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом (уполномоченным органом) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета).
3. Примерное соглашение об осуществлении территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) при кассовом обслуживании им исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета).
Согласно указанным выше документам применяется три основных варианта кассового обслуживания:
1 вариант – с осуществлением органами Федерального казначейства функций кассового обслуживания исполнения бюджета (с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа)).
2 вариант – с доведением объемов финансирования расходов (с открытием лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и/или получателям средств бюджета).
3 вариант – с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов (с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и/или получателям средств бюджета).
Возможны также различные способы реализации каждого из вариантов, связанные в основном с порядком обеспечения получателей наличными денежными средствами, ведением лицевых счетов получателей, удаленных от столицы субъекта РФ, и организацией процедуры санкционирования расходов.
При переводе на кассовое обслуживание региональных и местных бюджетов, а также в связи с возникновением бюджетов муниципальных поселений нагрузка на органы Федерального казначейства возросла почти в 6 раз. Чтобы обеспечить исполнение регламентов и повышение качества работы органов Федерального казначейства при сохранении прежнего числа сотрудников, в 2005 г. во всех управлениях и отделения Федерального казначейства были внедрены единое прикладное программное обеспечение по исполнению бюджетов всех уровней «Центр-КС» и система электронного документооборота «СЭД». Клиентская часть ППО «СЭД» безвозмездно устанавливается в финансовых органах субъектов и муниципальных образований РФ для организации защищенного электронного документооборота с органами Федерального казначейства. Консультации по указанной клиентской части безвозмездно оказываются финансовому органу определенным управлением Федерального казначейства по субъекту РФ в соответствии с утвержденной Федеральным казначейством Методикой сопровождения.
На текущий момент статистика выбора органами исполнительной власти варианта кассового обслуживания выглядит следующим образом. Всего, по данным Федерального казначейства, в настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 19 488 муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет. Из них:
11 862 муниципальных образований, или 60,87% (63 субъекта РФ), выбрали вариант 1 с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) муниципального образования;
7 626 муниципальных образований, или 39,13% (79 субъектов РФ), выбрали варианты 2 или 3 с открытием лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и/или получателям средств муниципальных образований.
В отношении субъектов РФ статистика следующая: 43 субъекта РФ из 89 выбрали вариант кассового обслуживания с открытием и ведением единого лицевого счета финансового органа, остальные 46 – с ведением лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта.
Несмотря на наличие ожидаемых при столь масштабных изменениях проблем организационного и технического характера в начале 2006 г., сейчас уже можно утверждать, что кассовое обслуживание бюджетов субъектов и муниципальных образований РФ органами Федерального казначейства состоялось.
Развитие процедур кассового обслуживания
После 1 января 2006 г. Федеральным казначейством были проанализированы первые итоги осуществления кассового обслуживания и приняты следующие меры по его совершенствованию и развитию:
1. В части кассового обслуживания средств от внебюджетной деятельности получателей бюджетов субъектов и муниципальных образований РФ вступил в действие приказ Федерального казначейства № 19н от 30 декабря 2005 г. «Об утверждении Инструкции о порядке кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».
2. Обеспечена возможность частичной приемки пакета платежных поручений от финансового органа через ППО «СЭД» и доведения до финансового органа исчерпывающих формулировок причин отказа в проводке отдельных платежных поручений.
3. Введена новая, более прозрачная для финансового органа система статусов электронных сообщений и документов, обновлена документация на ППО «СЭД», в том числе описано соответствие новых статусов электронных документов пунктам Регламента о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом (уполномоченным органом) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета Российской Федерации (местного бюджета).
4. Одной из основных задач системы Федерального казначейства на 2006 г. названо проведение эксперимента в трех субъектах РФ по осуществлению и учету операций по использованию субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, а также по использованию средств бюджета субъекта РФ, выделяемых учреждениям Министерства внутренних дел РФ и Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на лицевом счете бюджета субъекта РФ в территориальном органе Федерального казначейства.
Кроме того, хочется обратить внимание финансовых органов на вопросы, которые рассматривались еще в 2005 г.:
1. Финансовый орган обязан передавать в орган Федерального казначейства изменения в реестре для тех получателей и распорядителей, чьи лицевые счета ведутся органами Федерального казначейства, в электронном виде с использованием ППО «СЭД» по форматам, установленным Федеральным казначейством.
2. В процессе эксплуатации ППО «СЭД» финансовый орган несет ответственность за соблюдение договора об обмене электронными документами с органом Федерального казначейства, за обеспечение наличия администратора ППО «СЭД», а также за соблюдение предоставляемых Федеральным казначейством документации пользователя и администратора ППО «СЭД», порядка сопровождения ППО «СЭД».
3. Администраторы поступлений определены законом о бюджете субъекта РФ (муниципального образования). В случае когда процедуры взаимодействия финансового органа и администраторов поступлений успешно функционируют на момент перевода бюджета на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства, успешно работает программный продукт финансового органа и администраторов поступлений, а также в иных случаях на усмотрение финансового органа и администраторов поступлений, администраторам поступлений при заключении соглашений по информационному взаимодействию с органами Федерального казначейства допустимо указать в них финансовый орган в качестве уполномоченного, передав ему право подписи в карточке своих лицевых счетов при обмене информацией согласно приказу Минфина России № 116Н с органом Федерального казначейства (отметим также подобную возможность в положении о финансовом органе – тогда соглашение по информационному взаимодействию с органами Федерального казначейства заключается управлением Федерального казначейства по субъекту РФ сразу с финансовым органом). В данном случае договор об обмене электронными документами орган Федерального казначейства заключает уже с финансовым органом и в этот же финансовый орган устанавливает АРМ «СЭД», соответственно финансовый орган сам организует работу с администраторами поступлений.
Постановлением Правительства РФ № 117 от 3 марта 2006 г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» с 1 января 2007 г. на Федеральное казначейство возложена функция по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.
Порядок ведения реестра органами Федерального казначейства подлежит разработке и утверждению в установленном порядке, однако общие его положения можно привести уже сейчас.
Реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказа от имени Российской Федерации (далее – Реестр) ведется в целях учета государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказа от имени Российской Федерации и используется в бюджетном процессе на стадии составления проекта федерального бюджета и стадии исполнения федерального бюджета. Реестр включает в себя:
– Базовый реестр – сформированный в органе Федерального казначейства на основании Сведений из государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации (далее – Сведения), предоставляемых органами государственной власти РФ, а также уполномоченными указанными органами государственной власти, на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств получателями бюджетных средств (далее – госзаказчики) в органы Федерального казначейства в электронном виде и на бумажном носителе;
– Публичный реестр – формируемый на основании Базового реестра и содержащий Сведения, подлежащие опубликованию на официальном сайте Российской Федерации, согласно Федеральному закону 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», а также постоянной актуализации для ознакомления заинтересованными лицами без взимания платы.
Ведение Реестра Федерального казначейства позволит:
– на стадии составления проекта федерального бюджета обладать актуальной информацией о заключенных контрактах и принятых получателями средств федерального бюджета обязательствах на срок, превышающий один календарный год, что в свою очередь позволит обеспечить распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации по получателям бюджетных средств в пределах их реальной потребности;
– на стадии исполнения федерального бюджета предоставит получателям средств федерального бюджета возможность при осуществлении оплаты денежных обязательств, возникших вследствие заключения государственного контракта, не выполнять многократное представление государственного контракта в органы Федерального казначейства для санкционирования оплаты денежных обязательств.
При оплате денежных обязательств госзаказчик представляет в орган Федерального казначейства платежное поручение на списание денежных средств в счет оплаты государственного контракта. При этом в платежном поручении, представленном госзаказчиком, в поле «Назначение платежа» проставляются реквизиты указанного государственного контракта, а также порядковый номер Сведений в журнале регистрации государственных контрактов органа Федерального казначейства.
Оплата денежных обязательств производится в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования, доведенных до госзаказчика, но не более годовой суммы государственного контракта, включенного в Базовый реестр.
При необходимости органы Федерального казначейства на основании данных Базового реестра формируют в разрезе главных распорядителей отчеты по количеству и сумме контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (в том числе в разрезе кодов бюджетной классификации) в разбивке по годам, а также отчеты о нарушении государственными заказчиками сроков предоставления Сведений о заключенных контрактах в Федеральное казначейство и иные отчеты, в том числе для передачи таковых главным распорядителям средств Федерального бюджета в разрезе их подведомственных учреждений.
Отдельно отметим, что исполнительные органы власти субъектов и муниципальных образований РФ несут ответственность за ведение реестров государственных (заключенных за счет средств бюджета субъекта РФ) и муниципальных контрактов. Органы Федерального казначейства могут взять на себя отдельные функции по ведению таких реестров как дополнительную функцию и только при наличии технической готовности. Органам исполнительной власти субъектов и муниципальных образований РФ, ответственным за ведение реестров контрактов, требуется:
1. При необходимости разработать проект вступающего в силу с 1 января 2007 г. Порядка ведения реестра государственных (заключенных за счет средств бюджета субъекта РФ) и муниципальных контрактов.
2. Определить роль и место в таком Порядке органов Федерального казначейства.
3. При необходимости провести с осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджета органом Федерального казначейства переговоры относительно его технической готовности исполнять отдельные функции по ведению реестра согласно Порядку, составить план совместных мероприятий.
4. При необходимости установленным образом утвердить вступающий в силу Порядок ведения реестра государственных (заключенных за счет средств бюджета субъекта РФ) и муниципальных контрактов.
Развитие автоматизированной системы Федерального казначейства
Текущее состояние и развитие процедур кассового обслуживания определяют необходимость взаимной интегрированности информационных систем органов Федерального казначейства и финансовых органов. В этой связи становится понятен интерес многих финансовых органов к проекту модернизации Федерального казначейства и построению автоматизированной системы Федерального казначейства как его составной части с точки зрения выбора верного вектора развития информационной системы финансового органа субъекта РФ и входящих в него муниципальных образований.
Для большей наглядности покажем, как проект, аналогичный проекту модернизации Федерального казначейства, мог быть реализован на уровне построения системы управления бюджетным процессом субъекта и входящих муниципальных образований, а также муниципальных поселений.
Новая инструкция по ведению бухгалтерского учета, введенная в действие приказом Минфина России № 70н, Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» окончательно определили необходимость автоматизации системы управления общественными финансами региона. Причем если раньше речь шла только о казначейской системе исполнения бюджета субъекта РФ и муниципальных образований, то теперь актуальны комплексные проекты в составе:
организация и бухгалтерский учет исполнения бюджета, включая кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Федерального казначейства по одному из предусмотренных вариантов;
бухгалтерский учет бюджетных учреждений;
планирование и составление бюджета, в том числе ориентированного на результат;
управление имуществом;
осуществление государственных и муниципальных закупок.
Отметим, что указанный выше комплексный проект охватывает всех без исключения участников бюджетного процесса в субъекте РФ – финансовый орган, распорядителей и получателей средств, администраторов поступлений и источников финансирования дефицита бюджета субъекта, всех муниципальных образований и поселений. При реализации проекта столь большого масштаба важно обеспечить наибольшую степень централизации обработки и хранения информации таким образом, чтобы на рабочих местах участников бюджетного процесса осуществлялась лишь регистрация операций, а их физическое исполнение (например, проводки по счетам, бухгалтерские записи) было бы централизованным. Причем в единой базе данных обеспечивались бы обработка и исполнение операций, относящихся к ведению как субъекта, так и муниципальных образований и поселений.
Такой централизованный подход имеет целый ряд преимуществ, поскольку обеспечивает:
1. Оперативность получения любых консолидированных отчетов и иных сведений в целом по субъекту в различных разрезах и формах, высокую точность таких данных.
2. Невозможность использования на любых рабочих местах никаких иных регламентов, правил и порядков деятельности, кроме централизованно установленных. Это позволяет проводить операции сектора государственного управления в регионе по единым правилам и способствует выполнению единых нормативов, касающихся необходимой численности государственных и муниципальных служащих.
3. Возможность отсутствия администраторов программных и технических средств в муниципальных поселениях.
4. Существенное упрощение процедуры проведения обновлений как нормативно-правовой базы, так и программного продукта в целом по субъекту РФ по сравнению с децентрализованным подходом.
Преимущества централизованного подхода в последние годы способствовали его активному использованию при автоматизации западных и отечественных банков с разветвленной сетью филиалов и отделений. Также централизованный подход успешно реализуется в проекте модернизации Федерального казначейства.
В подавляющем большинстве субъектов РФ в настоящее время применяется децентрализованный подход, когда обработка и хранение данных ведутся на уровне каждого муниципального образования, а зачастую и поселения. Разнородные сведения консолидируются на уровне финансового органа субъекта РФ по мере необходимости. Централизованный подход является органичным продолжением и развитием децентрализованного, но требует существенно более целостного и интеграционного взгляда на реализацию автоматизированной системы, включая комплексное управление проектом такой реализации на всех его этапах, повышенные требования к программному продукту, инсталляцию необходимых каналов связи и серверного оборудования, консалтинговые услуги.
Централизованный подход включает в себя:
1. Интеграцию работ и ответственности. Требуется возложить на кого-либо ответственность за проект в целом при возможном выполнении частей проекта различными исполнителями.
2. Создание необходимого нормативно-правового и организационного обеспечения, оказание соответствующих консультационных услуг, в числе которых:
• разработка программы реформирования системы управления общественными финансами, в том числе в части нормативно-правового и организационного обеспечения;
• управление проектом модернизации системы управления общественными финансами региона;
• обследование и выдача рекомендаций о возможности применения действующего программного и технического обеспечения;
• описание требований к программному и техническому обеспечению.
3. Внедрение различных централизованных программных продуктов, а именно:
• системы составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы региона, ведение главной бухгалтерской книги;
• системы анализа, планирования и прогнозирования;
• системы осуществления государственных и муниципальных закупок;
• системы бухгалтерского учета бюджетных учреждений;
• системы управления имуществом;
• системы электронно-цифровой подписи и удостоверяющего центра;
• системы автоматизации делопроизводства и внутреннего документооборота;
• иных программных продуктов.
4. Создание технического обеспечения:
• поставка и/или инсталляция серверных комплексов и систем инженерного обеспечения для централизованной бесперебойной обработки данных;
• поставка рабочих станций и периферийного оборудования;
• поставка и/или инсталляция необходимых программно-технических средств защиты конфиденциальной информации;
• поставка необходимого технического обеспечения и сопровождение проекта по развертыванию высокоскоростной сети передачи данных в регионе.
5. Сопровождение:
• описание концепции сопровождения всех распределенных пользователей централизованных программных и технических средств в режиме «одного окна», в том числе с возможностью передачи такового на аутсорсинг внешним исполнителям;
• поставка и/или внедрение системы управления эксплуатацией;
• организация сопровождения всех распределенных пользователей централизованных программных и технических средств в режиме «одного окна».
Федеральное казначейство при реализации проекта модернизации казначейской системы РФ, равно как и при выполнении иных проектов и задач, придерживается политики открытости и стремится к доступности результатов своей деятельности для любых сфер управления общественными финансами. Поэтому финансовые органы могут получить необходимую информацию как с официального сайта Федерального казначейства (www.roskazna.ru), так и непосредственно в Федеральном казначействе.
Справка «Бюджета»
Алексей Юрьевич ПОПОВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
Родился 4 сентября 1973 г. в Москве. В 1996 г. окончил Московский государственный университет, специальность «Физик», в 2006 г. – Московский институт международного бизнеса при ВАВТ Минэкономразвития Российской Федерации.
С 1996 г. работал на руководящих должностях в сфере информационных технологий в области банковских и государственных финансов.
2004 г. – заместитель директора Департамента – Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.
С 2005 г. по настоящее время – заместитель руководителя Федерального казначейства.
Кандидат физико-математических наук. Имеет правительственные награды и награды Министерства финансов РФ.
