Более двух лет назад в Научно-исследовательском финансовом институте (НИФИ) был создан Центр инициативного бюджетирования, призванный изучать и развивать новый для России инструмент. О том, какие цели и задачи стоят перед центром, а также о перспективах распространения практики инициативного бюджетирования, журналу «Бюджет» рассказал директор центра Владимир Владимирович ВАГИН.
— Владимир Владимирович, как сегодня формулируются задачи Центра инициативного бюджетирования?
— Прежде чем ответить на вопрос, обращу внимание на то, что инициативное бюджетирование — и как термин, и как практика — появилось именно в Российской Федерации. Иными словами, несмотря на то что программа поддержки местных инициатив (ППМИ) была создана при поддержке российского офиса Всемирного банка и реализовывалась в субъектах РФ его консультантами с 2007 года, это чисто российская практика, которая доказала свою эффективность. Стоит отметить, что российская программа поддержки местных инициатив попала в поле зрения других представительств Всемирного банка и названа одним из лучших проектов банка в социальной сфере.
Наряду с ППМИ в отдельных регионах реализуются смежные практики — «Народный бюджет», «Народные инициативы» и так далее, которые тоже являются исключительно российским опытом. Кроме того, у нас представлена и распространенная за рубежом практика партисипаторного бюджетирования. Она апробирована в Кировской области, в таких городах, как Череповец (Вологодская область), Сосновый Бор (Ленинградская область), Санкт-Петербург. Интересный пример представляет Ульяновская область, где существуют обе практики — и поддержка местных инициатив, и партисипаторное бюджетирование.
Все эти практики разные, но они имеют общий принцип — участие граждан в выборе и обсуждении проектов для реализации, в их непосредственном осуществлении, а также в контроле за ходом работ. Наш центр при НИФИ работает сразу по нескольким направлениям. Первое — исследовательское, поскольку инициативное бюджетирование — это новое явление, и для того, чтобы понимать, куда двигаться дальше, необходимо изучить и обобщить имеющийся в России и за рубежом опыт участия граждан в решении проблем местного значения.
Второе направление — координация участников инициативного бюджетирования: Минфина России, который является основным регулятором процесса развития данной практики, открытого правительства РФ, Всемирного банка, некоммерческих организаций. В частности, мы сотрудничаем с Комитетом гражданских инициатив, вузами, занимающимися исследованием и развитием данной практики. И третье направление — информационное. Сегодня мы являемся основным источником информации об инициативном бюджетировании для всей заинтересованной аудитории.
— Когда заходит речь о сути инициативного бюджетирования, невольно вспоминается еще одна форма добровольного участия граждан в решении проблем местного значения — самообложение...
— Действительно, практика самообложения, прописанная в Законе № 131‑ФЗ об основах местного самоуправления, в чем-то схожа с инициативным бюджетированием. Мы внимательно следим за тем, как самообложение развивается в регионах. И надо сказать, что есть определенные успехи в этой сфере. Например, в 2015 году в рамках самообложения было собрано более 150 миллионов рублей. Особенно активно эта практика применяется в Республике Татарстан, в Пермском крае, Кировской области.
Отличие этих двух практик прежде всего в процедурах участия граждан в проекте. При самообложении инициатива по решению конкретного вопроса местного значения принадлежит муниципалитету, который организует референдум и ставит проблему на голосование. Если население проголосовало за самообложение, то размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. В реализации данной практики есть много сложностей. Так, мнения местных властей и населения по выбору тем для голосования часто не совпадают. К тому же референдум проводить очень сложно. Зачастую расходы на сбор людей превышают сумму полученных средств.
Инициативное бюджетирование представляет собой более гибкий механизм. Во-первых, это совсем другой способ выбора вопросов для решения в рамках программы: никто не навязывает гражданам проблему, они определяют ее сообща на местном собрании. Во-вторых, софинансирование проекта не подразумевает жесткой привязки к сумме: кто-то может заплатить и меньше. Также предусмотрена возможность софинансирования со стороны бизнеса. И как показывает практика, участие бизнеса в проекте зачастую бывает очень весомым. В-третьих, не надо проводить референдум, достаточно провести местный сход.
Кроме того, процедуры инициативного бюджетирования более действенные, чем самообложение. И об этом говорят суммы, которые были собраны в рамках проектов инициативного бюджетирования в том же 2015 году — около 3 миллиардов рублей. Примерно половина из них — это средства бюджетов субъектов РФ, а остальное — средства софинансирования муниципалитетов, граждан и бизнеса. Граждане и бизнес собрали более 800 миллионов рублей.
— Ваш центр разрабатывает программу развития инициативного бюджетирования на среднесрочный период. Каковы дальнейшие перспективы этого инструмента?
— Одна из главных задач центра — исследование такого феномена, как инициативное бюджетирование. Этим мы успешно занимаемся уже третий год. Кроме того, в этом году мы занимаемся разработкой методики оценки программ и практик инициативного бюджетирования в субъектах РФ. Все это большая разносторонняя работа, логическим завершением которой должна стать разработка программы развития инициативного бюджетирования на среднесрочный период.
Концепция развития инициативного бюджетирования была подготовлена в 2016 году. Она прошла обсуждение на рабочей группе по развитию проекта «Бюджет для граждан», получила одобрение на межправительственной комиссии по вопросам открытого правительства. К концу года мы должны разработать саму программу. Планируем к концу мая вынести ее проект на обсуждение.
Хочу подчеркнуть, что это не новая госпрограмма и не новый нацпроект. Программа — документ, который должен обосновать и показать то, каким образом инициативное бюджетирование может присутствовать в структуре государственных программ и национальных проектов. На наш взгляд, было бы неправильно создавать отдельную программу или подпрограмму по инициативному бюджетированию, целесообразнее разработать порядок погружения инициативного бюджетирования в важнейшие программы госрегулирования. Описывая данный механизм, мы даем возможность любому ведомству, министерству, органу власти, заинтересованному в инициативном бюджетировании, разработать такого рода практику и вписать ее в отраслевые программы.
В программе будет предусмотрен целый комплекс мероприятий по развитию инициативного бюджетирования, по информированию населения, по кадровому и институциональному развитию. Всем этим мы будем заниматься, продвигая саму идеологию инициативного бюджетирования.
— Сколько регионов сегодня занимаются развитием инициативного бюджетирования? Есть какие-то тенденции, связанные с тематикой этих проектов?
— По нашим данным, такие практики существуют в 44 регионах. Из них 41 субъект РФ участвует в реализации соглашения между Министерством финансов РФ и Всемирным банком «О развитии инициативного бюджетирования». Что касается типологии проектов, то инициативное бюджетирование объединяет разные практики, и совместить их для подсчета довольно сложно. Однако можно сказать, что граждан прежде всего волнуют вопросы, связанные с дорогами и водоснабжением. При этом в Санкт-Петербурге, где реализуется практика партисипаторного бюджетирования, преобладают проекты по благоустройству.
— Как вы планируете вовлекать в это движение новые субъекты РФ?
— Регионы сегодня можно разделить на несколько групп. В первую входят те, кто уже так или иначе вовлечен в инициативное бюджетирование. Вторую группу составляют те субъекты, у которых уже есть собственные наработки и они решительно занимаются их продвижением. С такими регионами мы ведем «воспитательно-разъяснительную» работу. Силой убеждения мы пытаемся обратить их внимание на более интересные и эффективные практики.
Третья группа — так называемые молчуны, которые никак не реагируют на наши письма и приглашения принять участие в том или ином мероприятии. Вместе с тем отмечу, что число молчунов с каждым годом уменьшается. Мы видим, что в этих регионах начинает формироваться позитивное отношение к инициативному бюджетированию и их представители начинают приезжать на наши региональные мероприятия. Так, постепенно, шаг за шагом мы и будем вовлекать в наше сообщество новых участников.
— Какие трудности внедрения инициативного бюджетирования вы бы отметили в первую очередь?
— Основная трудность в том, что очень немногие люди могут с глубоким пониманием происходящего включиться в этот процесс. Не хватает тех, кому интересно заниматься исследованием инициативного бюджетирования, консультантов, практиков, готовых поделиться своим опытом его внедрения. Мы понимаем, что это временные проблемы периода роста, тем не менее иногда они имеют катастрофический характер.
В числе проблем я бы отметил и то, что институциональная инфраструктура инициативного бюджетирования развивается и крепнет не так быстро. Под инфраструктурой я понимаю проектные центры, тех же консультантов, нормативную базу, систему обучения и информирования.
Говорить о недостатке финансирования я принципиально не буду. На мой взгляд, в данном случае важна не сумма средств, а то, что выделяемые деньги распределяются на основании новых, более эффективных принципов, при участии граждан.
— Какие бонусы дает развитие инициативного бюджетирования региону?
— Из всего перечня эффектов, о которых можно говорить, я бы назвал два: возможность управления социально-экономическим развитием территории и воспитание ответственного гражданина.
Первый эффект продемонстрировал Ставропольский край. Здесь начиная с 2007 года практика инициативного бюджетирования внедрялась исключительно в восточных районах края. Сделано это было сознательно. Правительство края хотело посмотреть, как данный механизм будет содействовать преодолению экономического отставания восточной части территории региона. В результате последовательной реализации инициативного бюджетирования целый ряд социально-экономических показателей восточных районов края существенным образом стал отличаться от показателей развития субъекта в целом. Гораздо интенсивнее развивается индивидуальное жилищное строительство, повысилась средняя заработанная плата. Это классический пример того, как, основываясь на технологиях инициативного бюджетирования, можно добиться весомых изменений в социально-экономическом развитии территории.
Вторая история связана с воспитанием ответственного гражданина. Максимальный эффект здесь, на мой взгляд, показывает практика партисипаторного бюджетирования.
В каждой реализованной программе важно выделить ключевой эффект и с помощью различных практик инициативного бюджетирования добиваться решения актуальных задач, которые стоят перед органами государственного управления. Например, если мы хотим формировать общество ответственных граждан, то упор делаем на партисипаторное бюджетирование, если мы хотим преодолеть социально-экономические различия территорий, реализуем программу поддержки местных инициатив или любую другую.
— Какие интересные мероприятия Центра инициативного бюджетирования нас ждут в 2017 году?
— Как и прошлый, 2017 год будет насыщен различными мероприятиями. Будут проводиться тематические семинары и вебинары, активно будем организовывать окружные семинары. Посетим новые регионы с нашими информационными семинарами.
Кроме того, в сентябре состоится международный Форум стран БРИКС «Участие граждан в развитии общественной инфраструктуры». К форуму мы планируем выпустить первую публикацию о российском опыте инициативного бюджетирования.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
