В последние годы российское законодательство дает все больше возможностей для привлечения негосударственных организаций к предоставлению государственных и муниципальных услуг. Рассмотрим, как эти возможности используются на практике и чего можно ждать от дальнейшего развития взаимодействия с негосударственными поставщиками услуг.
Марина Александрова КЛИШИНА, первый заместитель генерального директора ООО «Центр исследования бюджетных отношений», кандидат юридических наук
Дарья Сергеевна КАРАГОДИНА, заместитель финансового директора ООО «Центр исследования бюджетных отношений»
Механизмы созданы
Федеральное законодательство предусматривает множество возможностей для привлечения негосударственного сектора к оказанию услуг. Например, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрена возможность субсидировать затраты частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации соответствующих образовательных программ, с учетом нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере образования.
В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» также зафиксирована бюджетная поддержка негосударственных организаций. Так, финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию и предоставляющими социальные услуги социально ориентированными НКО, должно производиться путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета, а также проведения закупок социальных услуг в соответствии с законодательством о контрактной системе.
В сфере здравоохранения Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и соответствующими программами государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи также предусматривается предоставление средств частным организациям. Особым образом в целом для всех отраслей регулируются вопросы бюджетной поддержки деятельности социально ориентированных НКО. Бюджетное законодательство допускает предоставление негосударственным организациям субсидий на возмещение затрат и грантов в форме субсидий.
В течение уже нескольких лет взаимодействие с государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в формате установления государственных (муниципальных) заданий с показателями объема и качества услуг и расчета нормативных затрат. Это обеспечило условия для создания базы сведений о деятельности учреждений, позволяющих на более формальной основе сравнивать их между собой, а также с негосударственным сектором в аналогичной сфере.
Таким образом, уже сейчас формальные механизмы для вовлечения негосударственного сектора в оказание государственных (муниципальных) услуг созданы: бюджетные средства могут (либо должны) передаваться негосударственным организациям социальных отраслей, механизмы передачи средств в целом описаны (субсидии, гранты), сведения для оценки работы государственных и муниципальных учреждений и их сравнения с частным сектором имеются.
В течение ряда лет практические меры в этом направлении принимаются и в субъектах РФ. На региональном уровне повсеместно были урегулированы вопросы предоставления субсидий негосударственным образовательным организациям. Активно субсидировались (с учетом федеральной поддержки) социально ориентированные некоммерческие организации. В Москве предусматривалось предоставление субсидий негосударственным организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В сфере здравоохранения услуги некоторых частных медицинских учреждений оплачиваются за счет средств ОМС — в рамках программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствующих регионах.
Плюсы и минусы
Хороша или плоха такая практика? Чего больше, пользы или вреда, от того, что государственные (муниципальные) услуги могут предоставлять негосударственные организации? На этот счет существуют радикально противоположные мнения, каждое из которых имеет под собой основания.
От представителей частного сектора нередко можно услышать, что средств из бюджета (в виде грантов, субсидий) не дождешься. Иногда данный тезис подкрепляется неудачным примером того, как не удалось получить бюджетные средства: документов готовить много, требования неоправданно сложные, условия предоставления услуг не подходят, сроки предоставления средств неочевидны и так далее. От специалистов госорганов можно услышать обратное утверждение: зачем платить из бюджета слабо контролируемым негосударственным организациям за то, что сейчас и так делает выстроенная и выстраданная за многие годы сеть государственных/муниципальных учреждений с необходимым оборудованием и специалистами, в совершенствование и модернизацию работы которых каждый год вкладываются новые усилия и средства.
Конечно, есть ожидание, что в коммерческом секторе все будет лучше (новее, прогрессивнее, эффективнее), что в борьбе за клиента и прибыль частная компания будет, с одной стороны, более грамотно и гибко управлять своими ресурсами, а с другой — «поворачиваться лицом» к потребителю. Что она будет работать 24 часа в сутки семь дней в неделю, выстроит оптимальные бизнес-процессы, что клиенту не придется ждать ни одной лишней секунды, а обученный улыбчивый персонал решит любую проблему и удовлетворит самого требовательного посетителя. Хочется верить, что некоммерческая организация, движимая социально значимыми целями, сумеет привлечь и мотивировать заинтересованных специалистов и организовать их эффективную работу на много лет вперед.
Насколько реалистичны такие ожидания? К сожалению, в большинстве случаев в условиях высокой неопределенности невозможно организовать бизнес одновременно и очень качественно, и очень дешево. Для реализации любого бизнес-проекта важно понимать, каковы риски, как скоро окупятся и окупятся ли вообще вложения. Частному бизнесу важно понимать, каким будет поток платежеспособных потребителей, насколько он будет стабилен в долгосрочной перспективе.
В крупных городах с высоким уровнем доходов населения независимо от изменений федерального законодательства уже созданы и продолжают создаваться негосударственные организации в сферах здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, ориентированные не на вливания из бюджета, а на взимание платы с населения. И как раз у проектов, реализованных без оглядки на возможное получение бюджетного финансирования (которое то ли будет, то ли нет), отмеченные выше положительные характеристики (эффективность и клиентоориентированность), скорее всего, и будут иметь место. Вероятно, такой бизнес не откажется и от получения бюджетных ресурсов, если такая возможность внезапно представится и если его мощности позволят оказывать соответствующий объем услуг, финансируемых из бюджета.
А если платежеспособного потребителя в регионе нет? Тогда условий для реализации долгосрочных бизнес-проектов в этой сфере может оказаться недостаточно. Речь может идти о недолгих проектах, приносящих сверхприбыль, но тогда нельзя ожидать от бизнеса вложений в помещения и оборудование, персонал, бизнес-процессы, которые бы свидетельствовали о его намерении работать в этой сфере в долгосрочной перспективе. Высока вероятность, что частные инвесторы, ориентированные на серьезные бизнес-проекты, не появятся, а работать будут готовы лишь те, кто не прочь рискнуть, быстро получить доход, но при этом не намерен вкладывать ресурсы в собственное развитие. НКО может и вовсе не хватить деловых качеств для реализации и последовательного исполнения проектов, ориентированных на длительную и кропотливую работу.
В такой ситуации и ориентированный на прибыль частный бизнес, и частные НКО могут не стать достойными конкурентами государственным (муниципальным) учреждениям. Экономя на всем, спешно создавая инфраструктуру для оказания услуг и нанимая первых попавшихся специалистов на полгода-год под вдруг возникшее бюджетное финансирование, такие бизнесмены или активисты могут ввести доверчивых потребителей в заблуждение. А в результате качество их услуг окажется гораздо ниже, чем у уже привычных государственных и муниципальных учреждений. Более того, частный бизнес менее зависим от государства, повлиять на него государству, оплачивающему его услуги, сложнее. Руководителя уволить или привлечь к дисциплинарной ответственности не удастся, а действовать можно только в рамках бюджетного и гражданского законодательства.
С другой стороны, если государство или муниципалитет и так располагает системой государственных (муниципальных) учреждений, которая удовлетворяет все потребности населения в подобных услугах, есть ли в действительности необходимость в финансировании негосударственных организаций за счет бюджетных средств? И что тогда делать с существующими учреждениями — сокращать персонал, ликвидировать учреждения, чтобы дать дорогу частному бизнесу? Подобная ситуация уже имела место, когда вначале произошло массовое закрытие детских садов, а затем, когда мест стало не хватать, их дефицит был частично покрыт за счет привлечения в эту сферу негосударственных организаций.
При всех обозначенных плюсах и минусах для потребителя лучше, когда есть из чего выбирать: между государственной или частной поликлиникой, детским садом, школой, кружком или секцией. Допуск к сфере государственных (муниципальных) услуг полезен и для малого бизнеса, и в целом для оздоровления социального климата на территории.
Казалось бы, в такой ситуации оптимальный выход — эволюционное движение в двух направлениях. С одной стороны, необходимо продолжить совершенствование работы государственных и муниципальных учреждений, тем более что в большинстве секторов есть к чему стремиться: меняются технологии работы, по-новому строятся отношения с потребителями. С другой стороны, по мере появления в той или иной сфере частных поставщиков услуг становится возможной постепенная передача реализации некоторых государственных задач в частные руки. И здесь важно обеспечить стабильность, долгосрочность, прозрачность взаимодействия, предсказуемость действий государства (муниципалитета) как заказчика услуг, не переходя при этом границы, установленные антимонопольным законодательством.
Законодательная новация
Существует вероятность того, что развитие взаимодействия с негосударственными поставщиками может приобрести революционный характер. В августе 2016 года на портале regulation.gov.ru был размещен проект закона "О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[1]. Пока его окончательная редакция не принята, комментировать конкретные формулировки преждевременно, однако ряд заявленных в нем принципиальных моментов требует внимания.
Законопроект затрагивает довольно широкий спектр услуг, включая сферы образования, здравоохранения, социальной защиты и занятости населения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, кинематографии, архивного дела, туризма, а также иных услуг, включенных в ведомственные перечни. Следует заметить, что речь идет не о непрофильных видах деятельности государственных организаций, опыт передачи которых на аутсорсинг постепенно формируется в России, а о полномасштабном оказании услуг, которые в настоящее время предоставляются государственными (муниципальными) учреждениями.
Законопроект предполагает формирование заказа на подобные услуги и использование особых процедур отбора исполнителей. Так, предусмотрены возможности привлекать исполнителей услуг (юридических лиц, включая учреждения, индивидуальных предпринимателей):
на конкурсной основе с заключением соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве или концессионного соглашения;
по результатам конкурса (аукциона) на заключение договора об оказании услуг;
на основании самостоятельного выбора потребителем, получившим сертификат, исполнителя из заблаговременно сформированного реестра исполнителей.
Для выполнения заказа допускается привлечение государственных (муниципальных) учреждений в рамках ныне существующей процедуры, а именно — установления государственных (муниципальных) заданий и предоставления субсидий на их выполнение. Однако приоритетными способами заявлены конкурсные процедуры отбора либо самостоятельный выбор исполнителя потребителем. Также в проекте установлены минимальные объемы, на которые следует проводить отбор исполнителей услуг: в 2018 году это 20% от объема заказа услуг в социальной сфере, в
В целом переходный период должен завершиться до 2021 года. При этом предусмотрено, что в течение переходного периода государственным (муниципальным) учреждениям в случае уменьшения доходов от оказания услуг в социальной сфере, вызванного внедрением отбора исполнителей услуг, должна предоставляться субсидия из соответствующего бюджета на компенсацию потерь.
Разумеется, окончательные выводы о возможностях применения новых норм и конкретных процедурах работы можно будет сделать лишь после принятия закона и серии подзаконных правовых актов федерального и субфедерального уровня. Многое зависит от того, как будет определяться общий объем государственного (муниципального) заказа в социальной сфере и какую свободу получат органы власти публично-правового образования в определении объема заказа, который можно будет размещать в рамках привычного установления государственного (муниципального) задания. Если законопроект создаст дополнительные прозрачные механизмы взаимодействия с частным сектором и позволит применять их в зависимости от готовности негосударственных поставщиков в конкретной отрасли конкретного региона или муниципалитета, его можно только приветствовать. Если же принятие закона потребует массовой обязательной передачи части государственных (муниципальных) услуг в негосударственную сферу, то неоправданные риски и формальный подход к его выполнению могут свести на нет все положительные моменты.
В ближайшей перспективе
В каких направлениях стоит действовать сейчас? Независимо от сроков принятия и окончательного содержания федерального законодательства важно работать над созданием условий для развития негосударственного сектора всеми доступными способами. Сейчас, вероятнее всего, такая работа может заключаться в поддержке малого предпринимательства: возможно, следует сориентироваться на поддержку бизнеса в социальных отраслях с учетом специфических потребностей подобных организаций. Например, зачастую для их деятельности важно соблюдать особые требования к помещениям, к оформлению разрешительных документов и так далее. В значительной степени вопрос поддержки малого предпринимательства относится к компетенции органов управления экономикой.
Чтобы привлечь надежных исполнителей услуг, нужно обеспечить стабильные условия для их работы — так, чтобы для оказания государственных (муниципальных) услуг не требовалось на разовой основе организовывать подразделение, арендовать помещение, набирать персонал, а затем, через полгода-год, все закрывать и увольнять работников.
В свою очередь, органы, управляющие соответствующими отраслями, уже сейчас должны задуматься о том, какие негосударственные организации действуют на вверенной им территории, каковы показатели их деятельности. Зачастую подобными сведениями, особенно в динамике за несколько лет, отраслевые органы по объективным причинам не располагают. В то же время такого рода сведения потребуются и при принятии решений относительно масштабов вовлечения негосударственного сектора в выполнение государственного (муниципального) заказа на оказание соответствующих социальных услуг, а также при разработке параметров конкурсного отбора организаций-исполнителей. В этой связи важно продумать систему регулярного получения подобной информации (например, в рамках федерального государственного статистического наблюдения или взаимодействия с иными государственными органами).
Для оценки потенциальных бюджетных расходов важно оценить вероятность уменьшения у существующих государственных (муниципальных) учреждений доходов от оказания услуг и связанную с этим дополнительную нагрузку на бюджет по субсидированию неполученных ими доходов в течение переходного периода. Вероятно, стоит заблаговременно принять меры по выявлению проблемных сфер и даже (при необходимости) по ликвидации отдельных учреждений. В любом случае важно руководствоваться здравым смыслом, экономическими законами и интересами потребителей услуг.
[1] regulation.gov.ru/projects#npa=51354.
