В апреле состоялась научно-практическая (экспертная) конференция «Местное самоуправление и вызовы современного общества», организованная Комитетом гражданских инициатив и Европейским клубом экспертов местного самоуправления при поддержке Германского фонда международного правового сотрудничества. Мероприятие приурочено к
Конференция была разделена на три блока. В первом эксперты сосредоточились на современной роли, состоянии и проблемах местного самоуправления в России и мире, во втором обсудили вызовы современного общества, перспективы и задачи МСУ. Третий блок был посвящен осмыслению роли, которую играет или, как выразился Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов МСУ, еще может играть экспертное сообщество в тех процессах, которые сегодня происходят с институтом местного самоуправления в первую очередь в Российской Федерации.
«Конференция задумывалась еще полгода назад, и тогда формулировка названия первой секции „Точка отсчета: роль, состояние и проблемы местного самоуправления на современном этапе“ имела несколько иное значение, — сказал А. Н. Максимов, руководитель проекта Комитета гражданских инициатив „Муниципальная карта России: точки роста“, председатель экспертного совета корпоративной некоммерческой организации „Союз российских городов“. — Сейчас она окрашена другими красками. К апрелю 2017 года мы получили совершено иную модель организации МСУ». Эксперт напомнил, что Закон № 131‑ФЗ, принятый в октябре 2003 года, основывался на определенных базовых принципах: двухуровневая система организации МСУ, четкое разграничение компетенций, вариативность структуры органов МСУ, невмешательство государственной власти в муниципальные дела.
«Более десятилетия мы находились в ситуации постоянного изменения регионального и федерального законодательства, но тем не менее базовый конструкт системы сохранялся до 2014 года почти полностью, а до 2017 года хотя бы частично», — напомнил он. Начиная же с 2014 года стали вступать в силу законы, которые, как сформулировал докладчик, с одной стороны, позволили органам власти субъектов РФ навязывать структуру органов МСУ муниципалитетам, а с другой — менять на региональном уровне разграничение компетенций, базово установленное Федерацией. Следствием стало появление внутригородских муниципальных районов в трех крупных городах (Челябинске, Самаре и Махачкале) и другие хорошо всем известные изменения. «А 3 апреля текущего года появился новый закон[1], которым критерии территориальной организации МСУ, изначально положенные в основу Закона № 131‑ФЗ, по сути, были отменены, — констатировал Максимов. — Субъекты РФ получили возможность без учета мнения жителей менять территориальную структуру на местном уровне. Поселенческая структура МСУ становится не обязательной, а факультативной». С точки зрения эксперта, это новая точка отсчета — с апреля текущего года мы можем отслеживать развитие МСУ заново, как это делали с 2003 года.
Характеризуя состояние местного самоуправления на современном этапе, Маркварт констатировал, что публично объявленные цели муниципальной реформы не достигнуты и сегодня местное самоуправление России намного дальше от реализации этих целей, чем в 2003 году. Он отметил неуклонное уменьшение числа поселений и муниципальных районов и рост числа городских округов — с 2009 по 2016 год процессы укрупнения сельских поселений шли в 54 регионах. При этом в 20 регионах сокращение шло достаточно интенсивно: в каждом из них было упразднено более 10% сельских муниципалитетов.
Также Маркварт подчеркнул, что законодательно закрепленные доходы муниципалитетов исключают самостоятельность МСУ, а существующая система финансового выравнивания не дает ему никаких стимулов к развитию. По различным данным из официальных источников, от 94 до 98% муниципальных образований не могут покрыть расходы собственными доходами.
Участие германских специалистов позволило сравнить российский опыт и муниципальные практики европейских стран. Немецкие коллеги рассказали о правовых основах и практическом опыте поддержки местной экономики муниципалитетами в Германии, а также о проблемах и вызовах, с которыми сталкивается МСУ в странах Западной Европы. Так, проблемой именно муниципального уровня профессор Йохен Францке считает миграцию. В 2015 году в Германию прибыло 890 тысяч беженцев, самое большое количество в истории страны. В 2016 году это число снизилось до 280 тысяч, в 2017 году ожидается 200 тысяч беженцев. Федеральный центр определяет основополагающие условия миграции и пребывания мигрантов в Германии, а вот ответственность за размещение прибывших — в компетенции земель, которую они часто перекладывают на общины, правда, возмещая это финансово. Таким образом, за интеграцию мигрантов реально отвечают общины, выступая в качестве «интеграционной машины» далеко за пределами своих формальных полномочий.
Убыль и старение населения также серьезная угроза. Убыль ведет к падению муниципальных доходов, которые сильно зависят от количества жителей, увеличивает постоянные расходы на местную инфраструктуру. Старение населения ведет к росту муниципальных расходов в этой области. В качестве примера выступающий привел Восточную Германию, которая с 1991 по 2012 год потеряла около 2 миллионов жителей (то есть 11%), а до 2030 года ожидается уменьшение количества населения еще на 14%.
Ведущий дискуссии Максимов отметил, что системы МСУ России и Германии, с одной стороны, во многом схожи, с другой — ряд составляющих, получивших развитие в Германии, у нас не работают. Надо учитывать, что российское местное самоуправление по мировым стандартам еще находится на начальном этапе становления. «И для него тем более актуален опыт стран с вековыми муниципальными традициями», — констатировал он. Например, муниципалитеты в России не имеют возможности администрировать свою налоговую базу, в то время как в Германии это прерогатива власти как раз местного, а не федерального уровня. Благодаря этому основу местных бюджетов составляют налоговые поступления. Еще одно наше отличие от Германии заключается в том, что в России не работает институт референдумов, позволяющий жителям влиять на ключевые решения местных властей.
Эксперты сошлись во мнении, что в сложившихся условиях основной целью, стоящей перед муниципальным сообществом, становится сохранение самого института местного самоуправления в России.
л. А. богатырёва
[1] Федеральный закон от 3 апреля 2017 года №
