Прошло практически семь лет с момента принятия Закона № 83‑ФЗ. Закон положил начало реформе бюджетного сектора, которая по своим масштабам не имеет аналогов в современной России. О том, что удалось сделать в рамках реформы и что еще предстоит, рассказала директор департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России Татьяна Васильевна СААКЯН.
— Татьяна Васильевна, Закон № 83‑ФЗ дал старт глобальной реформе, которая с самого начала вызывала немало критики. Учитывая все это, не страшно было начинать такие глубокие и масштабные преобразования?
— Действительно, начинать реформу, которая должна была коснуться каждого учреждения, затронуть интересы каждого гражданина России, было непросто. Мы отчетливо понимали, насколько глобальная задача стоит перед нами, и осознавали, что одного нашего желания для ее решения и воплощения в жизнь всех целей Закона № 83‑ФЗ недостаточно. Очевидно, что без поддержки правительства осуществить эту реформу было бы практически невозможно. Поэтому Правительство Российской Федерации не только поручило Минфину России начать реформу, но и само активно принимало участие в ее реализации. Без помощи Анастасии Владимировны Раковой, Алексея Вячеславовича Старовойтова решить эту задачу было бы значительно труднее.
Сегодня уже можно говорить о том, что реформа состоялась, несмотря на шквал критики, обрушившейся на Закон № 83‑ФЗ. Реформаторов критиковали и за то, что изменения приведут к разбазариванию государственного (муниципального) имущества, и за то, что новации будут способствовать увеличению платных услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения. Новый подход породил сомнения и опасения как у самих учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, так и у потребителей этих услуг. И эта ситуация была абсолютно объяснима: реформы всегда встречают сопротивление в определенных слоях общества. Однако время показало, что все эти сомнения сильно преувеличены, ведь закон не изменил набор конституционных услуг, он пересмотрел лишь способы финансирования их оказания.
— На ваш взгляд, что было самым главным элементом в реализации Закона № 83‑ФЗ на первых порах?
— Самым важным стало принципиальное смещение акцентов в существовавшей системе финансирования государственных и муниципальных учреждений. Финансирование деятельности по бюджетной смете было заменено финансовым обеспечением государственного (муниципального) задания на оказание госуслуг. То есть финансирование переключилось с содержания учреждения на оплату услуги, оказываемой потребителю, через такой инструмент, как государственное задание, в котором устанавливаются количественные и качественные показатели. С их помощью можно оценить, выполнено задание или нет, и если выполнено, то насколько качественно. Ведь главная цель принятия Закона № 83‑ФЗ — повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг для населения, а переход на финансирование услуги — это как раз инструмент достижения данной цели.
Внедрение нового подхода, когда потребитель информирован о тех услугах, которые он вправе получить, публичность данной информации — это первый шаг. Следующий шаг — обеспечить возможность потребителю самостоятельно выбирать исполнителя услуг, сравнивая качество их оказания. Как известно, самый четкий критерий эффективности деятельности учреждения по оказанию услуг — востребованность оказанной им услуги со стороны потребителя.
— С учетом повышения роли потребителя невольно встает вопрос о необходимости его специальным образом образовывать...
— Безусловно, это нужно делать. Уже сегодня одним из показателей независимой оценки качества оказания государственных (муниципальных) услуг является степень информированности потребителя об оказываемой услуге. Бюджетные и автономные учреждения обязаны, в том числе через сайты, публичные объявления, информировать потребителя о перечне оказываемых услуг, об оценке их качества, о возможности оказания учреждением дополнительных услуг. На мой взгляд, это одно из главных направлений, которое необходимо развивать.
Причем акцент следует делать на разработке стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг, который должен быть публичным. Ведь потребитель может и не знать о своих правах: о том, в каком объеме и какого качества та или иная услуга гарантирована ему законодательством. Стандарт же устанавливает необходимые характеристики и требования, которым должна соответствовать услуга. Это особенно важно в социальной сфере.
— В одном из своих интервью вы сказали, что самое страшное, если заложенные в закон идеи будут воплощены формально. Эти опасения оправдались?
— Риск формализма всегда существует, тем более если в реформе участвует такое большое количество субъектов правоотношений. Вместе с тем наличие или отсутствие формального подхода в первую очередь зависит от органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя. Именно он формирует государственное (муниципальное) задание, устанавливает в нем количественные и качественные показатели, определяет правила контроля за выполнением задания. До сих пор мы видим зачастую формальное отношение учредителя к формированию данного документа, особенно четко это проявляется в установлении показателей качества.
Или, например, Законом № 83‑ФЗ создана правовая ниша для существенного повышения экономической самостоятельности бюджетных и автономных учреждений. Им предоставлено право более свободного использования субсидии, полученной на выполнение госзадания. На практике это право не всегда реализуется. При этом очень сложно уличить учредителя в формальном подходе, когда все сделано в рамках Закона № 83‑ФЗ: сформировано государственное (муниципальное) задание, определены показатели, но вместо того, чтобы осуществлять контроль за достижением указанных показателей, учредитель контролирует денежные потоки учреждения.
Так, в соответствии с общими требованиями к ПФХД, утвержденными Минфином России, учреждение самостоятельно определяет направления использования средств субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания в соответствии с планами финансово-хозяйственной деятельности. Иными словами, средства субсидии на выполнение задания необязательно должны использоваться в строгом соответствии c теми направлениями (видами расходов) и нормами расходов, которые учитывались при расчете общего годового размера такой субсидии.
Кроме того, согласно пункту 12 Общих требований к ПХФД при раздельном формировании плановых показателей по выплатам, связанным с выполнением учреждением госзадания, объемы указанных выплат в пределах общего объема субсидии на выполнение государственного задания могут рассчитываться с изменением определенных ранее нормативных затрат.
И хотя нормативно для учреждения расширяется финансово-экономическая самостоятельность, на практике учредитель часто такую самостоятельность ограничивает. Понятно, что деньги контролировать легче, чем достижение показателей, установленных госзаданием. Вот это как раз говорит о том, что формализм в реализации некоторых элементов реформы имеет место.
— В ходе реализации Закона № 83‑ФЗ была проведена большая работа по формированию перечней услуг, которые предоставляются населению на бесплатной основе и гарантируются законодательством. Насколько сложным оказался этот процесс? Ведь очевидно, что сформировать такие перечни четко и однозначно, с универсальной степенью детализации для одноименных услуг нелегко.
— Формирование перечней услуг — это огромный пласт выполненной работы. На сегодняшний день соответствующими федеральными органами исполнительной власти, исходя из положений нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных правовых актов, регулирующих порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и работ, сформированы и утверждены базовые перечни по 33 видам деятельности.
До принятия базовых перечней уровень детализации информации об услуге, содержащейся в то время в перечнях государственных и муниципальных услуг, очень различался в каждом отдельно взятом публично-правовом образовании (в отношении одной услуги использовалось до десяти наименований). Отсутствие унифицированного подхода к определению аналогичных услуг не позволяло сравнить услуги по их стоимости и объему.
Принятие базовых перечней в установленной сфере деятельности с четко определенной структурой информации о государственной (муниципальной) услуге обеспечило возможность формировать госзадание на оказание соответствующей услуги с наименованием, содержанием, условиями (формами) ее оказания, категорией потребителей и показателями объема и качества, а также единицами измерения данных показателей, едиными для всех публично-правовых образований на всей территории Российской Федерации.
Кроме того, при формировании базовых (отраслевых) перечней установлены единые подходы к определению объема финансового обеспечения выполнения госзадания — он рассчитывается на основании нормативных затрат, определенных с применением базового норматива затрат на оказание единицы государственной (муниципальной) услуги и корректирующих коэффициентов к этому нормативу затрат.
Таким образом, базовые перечни позволили обеспечить увязку состава и объема государственных (муниципальных) услуг с гарантиями и обязательствами государства.
Вместе с тем обозначилось уязвимое место их применения: это касается части государственных (муниципальных) услуг, организация оказания которых отнесена к сфере полномочий субъектов РФ и муниципалитетов.
В настоящее время создана жесткая конструкция базового перечня, которая подвергается критике, и, следует признать, небезосновательно. Сегодня государственные (муниципальные) задания на оказание услуг учреждения формируют в соответствии с ведомственными перечнями государственных (муниципальных) услуг и работ, которые в свою очередь формируются в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями. При этом государственные учреждения субъекта РФ на основании госзадания могут оказывать государственные услуги, которые из-за отсутствия нормативного акта федерального значения не могут быть включены в базовые перечни. Несмотря на то что такая жесткая конструкция базового перечня обоснованна: то, что оказывается по стандарту, должно оказываться всем одинаково, без учета политики региона, его финансовых возможностей, а они у наших субъектов РФ и муниципалитетов очень разные. Есть регионы, которые могут себе позволить оказывать населению услуги дополнительно к положенным стандартам.
В связи с этим подготовлена поправка в статью 69.2 «Государственное (муниципальное) задание» Бюджетного кодекса. В соответствии с поправкой будут действовать общероссийские (отраслевые) перечни, в которые попадут только государственные и муниципальные услуги, оказываемые физическим лицам в силу законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов. По сути это конституционные права наших граждан. Дополнительно к базовому перечню будут создаваться федеральные, региональные перечни. То есть при формировании дополнительной услуги федеральное учреждение воспользуется федеральным перечнем, а региональное (муниципальное), соответственно, региональным. Главное условие, которое необходимо создать, — чтобы указанные в федеральных и региональных перечнях услуги не пересекались с услугами общероссийского перечня. Классический пример: услуга по предоставлению дошкольного образования — базовая услуга, гарантированная Конституцией РФ, и ее предоставление должно осуществляться на одинаковых условиях (независимо от того, где находится учреждение, которое оказывает услугу, и гражданин, ее получающий), а услуга по обучению танцам, плаванию в этом учреждении — дополнение к услуге, которая внесена в общероссийский перечень.
Итак, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования будут вправе формировать государственное (муниципальное) задание на оказание услуг, включенных не только в общероссийские (отраслевые) перечни, но и в региональные перечни услуг и работ, которые будут содержать услуги, не включенные в общероссийские (отраслевые) перечни. Порядок формирования, ведения и утверждения регионального перечня государственных и муниципальных услуг устанавливает высший орган исполнительной власти субъекта РФ.
Кроме того, принято решение отказаться от ведомственных перечней, которые, по сути, выступают переходным звеном. Сегодня Минфин России в оперативном порядке разрабатывает необходимые нормативные правовые акты, настраивает информационную систему на новый порядок формирования государственного задания.
— Каких еще новаций в данной сфере стоит ожидать в ближайшем будущем?
— В Правительстве Российской Федерации находится проект Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
Целью законопроекта является повышение качества оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере физическим лицам путем развития конкуренции, то есть за счет обеспечения доступа на рынок таких услуг негосударственных организаций наравне с госучреждениями.
Законопроектом предлагается внедрить новый инструмент оказания государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, спорт, культура, социальная защита населения, — государственный (муниципальный) социальный заказ, который определит показатели объема и качества оказания государственных (муниципальных) услуг, а также категории потребителей таких услуг.
В целях исполнения социального заказа наряду с действующим механизмом государственного (муниципального) задания будут использоваться конкурентные процедуры отбора исполнителей услуг, в том числе конкурсы и аукционы, сертификаты, а также могут быть использованы механизмы ГЧП.
При этом каждому публично-правовому образованию предстоит самостоятельно определить, в отношении какого объема услуг, предоставляемых на территории такого публично-правового образования, будут использоваться конкурентные механизмы отбора исполнителей.
Важно отметить, что законопроект гарантирует равную оплату оказания госуслуг для всех исполнителей услуг, вне зависимости от их организационно-правовой формы, которая будет рассчитана в порядке, определенном бюджетным законодательством для расчета субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания.
Очевидно, что открытие такого социально значимого рынка, как рынок госуслуг для широкого круга организаций, потребует создания полной и объективной системы контроля за исполнителями услуг, в первую очередь за качеством оказываемых ими услуг. В этой связи предполагается наряду с действующими механизмами контроля (такими как, например, независимая оценка качества оказания услуг) привлекать к осуществлению контроля за качеством оказываемых услуг общественные организации, объединения юридических лиц, в том числе уполномочить указанные организации на проведение независимого мониторинга качества и условий оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Законопроект, на мой взгляд, будет востребован особенно в сфере социальной защиты населения. Также, в связи с тем что в Национальной стратегии действий в интересах детей на
Закон о государственном (муниципальном) заказе не будет таким обязательным, как Закон № 83‑ФЗ, а станет инструментом-опцией, который в первую очередь откроет новые возможности для тех субъектов, кто заинтересован в развитии социальной сферы, кто хочет развивать конкуренцию в социальной сфере. Он станет эффективным и действенным инструментом для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Принятие данного закона станет важным шагом в продолжении реформы, начатой Законом № 83‑ФЗ.
