Механизмы финансирования науки и образования требуют усовершенствования

В условиях кризиса одним из ключевых инструментов для стимулирования экономического роста на инновационной основе является федеральный бюджет. Таким образом, достижение стратегических целей, поставленных руководством страны, во многом зависит от объема и структуры запланированных в нем расходов. Проанализируем федеральный бюджет на 2017–2019 годы в части финансирования науки и образования как основных отраслей экономики, формирующих человеческий (интеллектуальный) капитал общества.

Анатолий Васильевич ТОДОСИЙЧУК,
доктор экономических наук, профессор, главный советник аппарата комитета Государственной думы по образованию и науке

Инновационное развитие экономики во многом зависит от качества организационно-экономического механизма формирования и реализации государственной научно-технической и образовательной политики (нормативно-правовая база, организационная структура, методы управления, финансирование, кредитование, налогообложение, нормативы затрат, оплата труда и др.). За последние годы был проведен ряд реформ в научно-технической и образовательной сферах. Ожидалось, что это должно существенно повысить результативность научной и научно-технической деятельности, качество и доступность образования, увеличить вклад интеллектуального капитала в экономический рост и социальный прогресс. Однако, несмотря на принятые меры, наука и образование продолжают находиться в состоянии стагнации, что негативно отражается и на состоянии самой экономики.

Финансирование гражданской науки

Основные характеристики федерального бюджета на 2017–2019 годы утверждены Законом от 19 декабря 2016 года № 415‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» (далее — Закон № 415‑ФЗ).

В России основным источником финансирования науки (более 70%) является федеральный бюджет, расходы которого на научные исследования и разработки гражданского назначения в 2017 году запланированы в объеме 348,3 миллиарда рублей, в 2018 году — 339,2 миллиарда рублей, в 2019 году — 324,4 миллиарда рублей. В процентах от ВВП расходы на гражданскую науку составят: в 2017 году — 0,4%, в 2018 году — 0,37%, в 2019 году — 0,33%. Налицо тенденция сокращения бюджетных ассигнований на гражданскую науку как в стоимостном, так и относительном — в процентах от ВВП — выражениях.

Напомним, что в 2015 году объем бюджетных ассигнований на гражданскую науку из федерального бюджета, по данным Росстата, составил 439,4 миллиарда рублей, то есть был значительно больше, чем планируется выделить в 2017–2019 годах даже без учета инфляции.

На осуществление фундаментальных научных исследований в текущем году из федерального бюджета планируется направить 117,5 миллиарда рублей, в 2018 году — 124,2 миллиарда рублей, в 2019 году — 129 миллиардов рублей.

На финансирование прикладных научных исследований в области национальной экономики в 2017 году в бюджете страны преду­смотрено 171,4 миллиарда рублей, в 2018 году — 159 миллиардов рублей, в 2019 году — 143,6 миллиарда рублей.

Очевидно, что при такой структуре бюджетного финансирования научных исследований на фоне индифферентности предпринимательского сектора к науке трудно обеспечить целостность научно-исследовательского цикла, технологическое единство научной и научно-технической деятельности.

Базовым инструментом реализации целей государственной политики в научно-технической сфере является государственная программа «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 301). Расходы федерального бюджета в 2016–2019 годах на реализацию данной госпрограммы представлены в таблице 1.

На первый взгляд результаты анализа указанной динамики позволяют сделать вывод о наличии тенденции роста бюджетных расходов на реализацию программы в 2017–2019 годах в номинальном выражении по сравнению с 2016 годом. Однако следует отметить, что ранее в соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 декабря 2014 года № 384‑ФЗ (далее — Закон № 384‑ФЗ) на реализацию программы в 2016 году планировалось выделить 182,7 миллиарда рублей. Кроме того, предусмотренные бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы ниже паспортных значений на 19,2% в 2017 году, на 23,8% — в 2018 году, на 27,1% — в 2019 году.

Рядом нормативных актов президента и правительства страны установлены нормативы финансирования науки. В частности, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ 17 ноября 2008 года № 1662-р) предусмотрено, что удельный вес расходов бюджетной системы в процентах от ВВП на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу должен быть не менее 0,7% от ВВП.

Следует также отметить, что майским указом Президента РФ правительству было поручено к 2015 году обеспечить увеличение внутренних затрат на исследования и разработки до 1,77% от ВВП и удельного веса России в общемировом числе публикаций в научных журналах, индексируемых в базе данных WEB of SCIENCE, до 2,44%. По предварительным оценкам, внутренние затраты на исследования и разработки в 2015 году составили 1,1% от ВВП, а удельный вес России в общемировом числе публикаций в научных журналах, индексируемых в базе данных WEB of SCIENCE, — 2,28%.

Очевидно, что сокращение финансирования науки при сохранении действующей системы управления научно-техническим развитием неизбежно повлечет за собой снижение результативности научной, научно-технической и инновационной деятельности. Это в свою очередь не позволит создать условия для устойчивого экономического роста в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.

Образование: надежды и ожидания

Решение проблем перехода российской экономики на инновационный путь развития во многом зависит от качества бюджетной политики в области образования (объем, структура, финансовый менеджмент, контроль за целевым использованием бюджетных средств и др.). Бюджетные ассигнования по разделу «Образование» в 2017 году составят 614,6 миллиарда рублей, в 2018 году — 619,2 миллиарда рублей и в 2019 году — 617,1 миллиарда рублей. По отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела «Образование» в 2017 году составит 0,71%, в 2018 году — 0,67% и в 2019 году — 0,62%. В этой связи следует отметить, что ранее в соответствии с Законом № 384‑ФЗ расходы федерального бюджета по разделу «Образование» на 2016 год планировались в объеме 669,2 миллиарда рублей, или 0,7% от ВВП.

Базовым инструментом реализации целей государственной политики в сфере образования является госпрограмма «Развитие образования» на 2013–2020 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 295). Расходы федерального бюджета в 2016–2019 годах на реализацию указанной программы представлены в таблице 2.

Анализ показал, что основная часть средств федерального бюджета, выделенных на реализацию госпрограммы «Развитие образования», в 2017–2019 годах будет направлена на финансирование подпрограммы «Реализация образовательных программ профессионального образования», что в процентном выражении составляет 87,3, 88,4 и 88,6% соответственно.

О степени ресурсной обеспеченности профессионального образования можно судить по соотношению объемов финансирования к численности обучающихся. Согласно статистическим данным, в 2015/16 учебном году численность студентов в образовательных организациях, осуществляющих подготовку квалифицированных рабочих и служащих, а также специалистов среднего звена, составила 2,866 миллиона человек, а численность студентов вузов — 4,766 миллиона. По экспертным оценкам, численность студентов, обучающихся в образовательных организациях профессионального образования всех уровней, в 2017–2019 годах с учетом демографических факторов уменьшится на 5–7% по сравнению с 2016 годом.

В этой связи следует отметить, что в рамках указанной подпрограммы основную часть бюджетных средств планируется направить на реализацию образовательных программ в вузах: 357,8 миллиарда рублей в 2017 году, 374,5 миллиарда рублей — в 2018 году и 380,6 миллиарда рублей — в 2019 году, что в процентном выражении составляет 91,5, 93,0 и 93,6% соответственно.

На подпрограмму «Реализация образовательных программ среднего профессионального образования и профессионального обучения» в 2017 году предусмотрено 4,1 миллиарда рублей, в 2018 и 2019 годах — по 4 миллиарда рублей. Это составляет около 1% от расходов на финансирование мероприятий данной подпрограммы. Судя по всему, основная часть затрат на подготовку рабочих кадров и специалистов среднего звена возложена на региональные бюджеты, также ставка делается на средства из внебюджетных источников (домашних хозяйств, предприятий и др.). Как свидетельствует статистика, значительная часть региональных бюджетов являются убыточными и дотируются из федерального центра посредством субвенций и субсидий. Большая часть населения живет в сложных условиях: в 2016 году 6,1% россиян имели доходы до 7 тысяч рублей, 7,9% — до 10 тысяч, 12,0% — до 14 тысяч, 14,3% — до 19 тысяч рублей. Очевидно, что при таком объеме и структуре затрат на финансирование образования экономика страны и дальше будет испытывать дефицит квалифицированных кадров, причем в основном рабочих кадров и специалистов среднего звена.

Что делать?

В условиях нестабильности курса рубля к мировым валютам и высокой инфляции, существенной зависимости ВВП, доходной и расходной частей федерального бюджета от экспорта нефтегазовых ресурсов Правительству РФ целесообразно сконцентрировать усилия на создании благоприятных условий для сохранения и дальнейшего укрепления научно-технического и образовательного потенциала страны.

Увеличение финансирования

Для обеспечения поступательного развития науки Правительству РФ при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый период необходимо предусмотреть выделение средств на научные исследования и разработки не ниже 1% ВВП. При этом создать условия для привлечения внебюджетных средств в науку не менее 1,5% ВВП.

В этой связи следует отметить, что увеличение объемов финансирования научных исследований и разработок даст положительный социально-экономический эффект только при условии широкомасштабного увеличения финансирования инновационных процессов в целом, сбалансированного по стадиям и видам работ. Для обеспечения целостности цикла НИОКР при планировании объемов и структуры расходов на науку необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами работ (фундаментальными исследованиями, прикладными исследованиями, опытно-конструкторскими работами).

Для обеспечения качественного и доступного образования для всех слоев населения государственное финансирование образования уже в краткосрочной перспективе должно составлять не менее 5% от ВВП (3,2% от ВВП в 2014 году) за счет пропорционального роста расходов федерального и региональных бюджетов на эту сферу.

Реализация инновационных проектов под ключ

Для повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на науку, целесообразно формировать государственный или муниципальный заказ не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на реализацию полного инновационного цикла «прикладные исследования — разработки — освоение и тиражирование инновационной продукции», то есть на реализацию инновационных проектов под ключ. Такой подход позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию отраслевых НИИ, вузов и промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности.

Оценка затрат на научные исследования

Для повышения научной и экономической обоснованности формируемых госпрограмм в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ РФ (утвержденным распоряжением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588) необходимо создать ведомственную методику оценки затрат на научные исследования и разработки как функции ожидаемых результатов госпрограммы «Развитие науки и технологий» (числа научных публикаций, количества патентов на результаты интеллектуальной деятельности, объема инновационной продукции и др.).

Проблема кадров

Для обеспечения экономики страны квалифицированными кадрами необходимо на всех уровнях госуправления, прежде всего федеральном, в первоочередном порядке решить следующие задачи:

осуществить разработку долгосрочного прогноза потребности в квалифицированных кадрах по востребованным рынком труда профессиям и специальностям для реализации приоритетных направлений научно-инновационного развития;

обеспечить формирование государственного и муниципального заказа на подготовку кадров с учетом закономерностей развития науки, технологий и техники, потребностей рынка труда;

осуществлять планирование расходной части федерального, региональных и муниципальных бюджетов на профессиональное образование с учетом характеристик государственного и муниципального заказа на подготовку кадров;

при планировании структуры образовательной системы необходимо обеспечить соблюдение экономически обоснованных пропорций между видами и уровнями профессионального образования;

обеспечить трудоустройство лиц, окончивших дневные отделения учреждений профессионального образования всех уровней за счет бюджетных средств.

Наряду с решением проблемы увеличения бюджетного финансирования науки и образования Правительству РФ необходимо разработать систему мер по повышению ответственности ФОИВ, являющихся госзаказчиками федеральных целевых программ, а также государственных академий наук и государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, достижение научных и научно-технических результатов, повышение качества и доступности образования на уровне современных требований.

Таблица 1. Расходы федерального бюджета в 2016–2019 гг. на реализацию госпрограммы «Развитие науки и технологий»*, млн руб.

* Таблица составлена и рассчитана автором на основе законов «О федеральном бюджете на 2016 год» и «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов».

Таблица 2. Расходы федерального бюджета в 2016–2019 гг. на реализацию госпрограммы «Развитие образования»*, млн руб.

*Таблица составлена и рассчитана автором на основе законов «О федеральном бюджете на 2016 год» и «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов».