В Контрольно-счетной палате Москвы накоплен значительный опыт экспертизы (проектов) госпрограмм и контроля их реализации1, а также разработана и используется обширная методическая база. Несмотря на фактически состоявшееся внедрение госпрограмм во все сферы жизнедеятельности столицы, обширную и достаточно успешную практику управления госпрограммами, необходимо отметить ряд проблем, имеющих системный характер и влияющих на эффективность реализации госпрограмм в целом и каждой из них в отдельности.
Кермен Викторовна ПАШНАНОВА,
начальник сводно-правового отдела сводно-аналитической инспекции Контрольно-счетной палаты Москвы, кандидат экономических наук
Основные проблемы
Проблема 1
Ограничения для повышения эффективности программно-целевого управления создают некоторые особенности законодательства РФ.
Полномочия законодательных (представительных) органов госвласти субъектов РФ в сфере регулирования программирования реализуются в первую очередь в соответствии с БК РФ, полномочия же Федерального собрания РФ регулируются еще и Законом от 7 мая 2013 года № 77‑ФЗ «О парламентском контроле».
В соответствии с пунктом 2 статьи 179 БК РФ законодательные (представительные) органы государственной власти вправе рассматривать проекты госпрограмм субъектов РФ и предложения о внесении в них изменений в порядке, установленном законодательством регионов. В соответствии cо статьей 11 Закона № 77‑ФЗ Федеральное собрание РФ в рамках предварительного парламентского контроля рассматривает проекты госпрограмм РФ и предложения о внесении в них изменений. В рамках же текущего парламентского контроля ФОИВ ответственный за разработку и выполнение госпрограммы в случае досрочного прекращения ее действия представляет в Государственную думу РФ отчет о реализации программы. Контроль формирования и реализации госпрограмм законодательными (представительными) органами госвласти РФ осуществляется, но в то же время ограничен полномочиями Счетной палаты РФ[1] , контрольно-счетных органов субъектов РФ как органов внешнего финансового контроля. При этом порядок учета и реализации замечаний и предложений органов внешнего финансового контроля в данной сфере не определен. Так, например, регламент Правительства Москвы[2] (далее — Регламент) допускает утверждение проектов госпрограмм без проведения предусмотренной законодательством их экспертизы. Согласно Регламенту в случае отсутствия заключения контрольно-счетного органа в правительство представляется информация о направлении проекта госпрограммы в КСП Москвы.
Таким образом, на сегодняшний день законодательство не предусматривает инициации законодательными (представительными) органами госвласти субъектов РФ разработки госпрограмм, внесения в них изменений и их отмены.
Проблема 2
Неполнота системы документов стратегического планирования также создает ограничения для более эффективной реализации госпрограмм в городе Москве.
Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определено:
основой для разработки госпрограмм субъекта РФ является стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
стратегия социально-экономического развития субъекта РФ утверждается законодательным (представительным) органом госвласти либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством.
В данный момент в Москве отсутствуют основные региональные стратегические документы: программа и стратегия социально-экономического развития города. Представленный на экспертизу в КСП Москвы проект актуализированного Генерального плана столицы (с учетом Троицкого и Новомосковского административных округов) сформирован без учета госпрограмм[3].
Таким образом, участники госпрограмм самостоятельно устанавливают приоритеты, цели, задачи развития, определяют набор натуральных показателей (далее — показатели) и их значения, сами обеспечивают их достижение и несут за это ответственность, сами оценивают свою деятельность по достижению целей, задач, показателей. В данной ситуации существует риск установления легкодостижимых показателей, по которым легко отчитаться, отчетность по которым легко подогнать.
Кроме того, в отсутствие основных региональных стратегических документов установление отдельно в каждой госпрограмме приоритетов, целей, задач и показателей создает возможность их дублирования. Следствием отсутствия общественного обсуждения проектов госпрограмм, результатов их реализации (в том числе промежуточных) является невключение в госпрограммы некоторых важных проблем жителей столицы. Например, отсутствуют показатели: численности очередников на получение жилья и среднего срока ожидания улучшения жилищных условий в очереди; изменения распространенности алкоголизма, наркомании, курения среди детей и подростков, результирующие показатели приспособления территорий города со всеми размещенными на них объектами для нужд инвалидов; оценки динамики численности лиц, проживающих в условиях, не соответствующих требованиям гигиены и безопасности, нормам благоустройства (то же относится к условиям труда в городе). Кроме того в составе показателей госпрограмм отсутствуют оценки горожанами изменения городской среды. Отсутствуют оценки изменения доступности и качества жилья, культуры и досуга, рекреационных территорий; уровня безопасности; возможностей трудоустройства и т. д.
Проблема 3
Включение в госпрограммы текущих работ госорганов (кроме дополнительных по отношению к текущим работам мероприятий) — один из основных принципов формирования госпрограмм, постулирующий полноту учета деятельности государственных органов для достижения их целей. В действительности перевод текущей деятельности большинства органов исполнительной власти и государственных казенных учреждений Москвы в программный формат оказался простым включением ведомственных смет в состав госпрограмм. Слияние программной (развивающей) и текущей деятельности ОИВ и государственных учреждений в настоящей его реализации, без установления зависимости объемов финансирования от результатов деятельности ведомств и учреждений, конкретных мер, принимаемых при недостижении показателей госпрограмм, продолжение практики планирования расходов «от достигнутого» нивелируют принцип программно-целевого управления.
Проблема 4
Несмотря на пятилетний опыт реализации госпрограмм, они воспринимаются и реализуются достаточно формально, и деятельность участников зачастую осуществляется вне рамок программы, по отдельным поручениям и планам.
Исполнительная власть фактически существует одновременно в параллельных мирах: реальном, где принимаются конкретные управленческие решения, и мире в терминах госпрограмм. Как следствие, в госпрограммах не всегда находят отражение принимаемые органами исполнительной власти Москвы решения, прямо влияющие на достижение запрограммированных целей и задач. Например, в госпрограммах не отражены: работа Центра обеспечения мобильности пассажиров (ГУП «Московский метрополитен») по обеспечению доступности услуг транспорта для инвалидов; развитие каршеринга; эксперименты по софинансированию установки ограждающих устройств на придомовых территориях; мероприятия по массовому сносу самовольных построек около выходов из метрополитена.
Одним из последних примеров решений исполнительной власти, не учтенных в госпрограммах (незапланированных в обозримой перспективе госпрограмм), является решение о реализации масштабного проекта по сносу пятиэтажек.
Проблема 5
Наибольшее количество претензий к качеству госпрограмм связано с качеством их показателей:
цели некоторых госпрограмм неизмеримы, состав показателей не в полной мере обеспечивает возможность оценки достижений целей программ;
часть госпрограмм не учитывает некоторых показателей, предусмотренных стратегическими и программно-плановыми документами РФ и города Москвы;
отмечается подмена некоторых конечных результатов госпрограмм непосредственными результатами, характеризующими не общественно значимый социально-экономический эффект, а объемы выполненных работ (результаты использования ресурсов);
объективность и достоверность части показателей госпрограмм трудно подтвердить или опровергнуть, так как они не входят в состав показателей государственной статистики и имеют ведомственный генезис;
на сегодняшний день к вопросам качества показателей госпрограмм относится проблема определения необходимого их количества. В настоящий момент действует более 900 показателей по 14 госпрограммам в действующей редакции, в предыдущей редакции госпрограмм действовало более двух тысяч показателей. Уменьшение количества показателей в 2016 году более чем в два раза свидетельствует об объективной необходимости их сокращения в целях более эффективного управления госпрограммами. При этом надо иметь в виду, что нормативное ограничение количества показателей, исключение, замена, укрупнение (объединение) некоторых показателей не всегда улучшают качество госпрограмм и не всегда обоснованы. Например:
— исключение показателя «Ежегодное сокращение доли аварийного жилья в общем жилищном фонде» госпрограммы «Жилище» в отсутствие показателя, характеризующего динамику ветхого жилищного фонда, не позволяет оценить изменение состояния жилищного фонда;
— исключение (путем замены) конечных показателей «Обеспеченность плавательными бассейнами», «Обеспеченность спортивными залами», «Обеспеченность плоскостными спортивными сооружениями» госпрограммы «Спорт Москвы» не соответствует ее проблематике. Например, «основными проблемами в сфере массовой физической культуры, подготовки спортивного резерва и развития спорта высших достижений» являются «недостаточная обеспеченность граждан крытыми спортивными сооружениями шаговой доступности», «недостаточное количество объектов спорта... (лыжных стадионов, лыжно-биатлонного комплекса...)». Заменившие показатели «Единовременная пропускная способность плавательных бассейнов», «Единовременная пропускная способность плоскостных спортивных сооружений», «Единовременная пропускная способность спортивных залов» не в полной мере соответствуют формам статистического наблюдения;
— cнижение количества показателей мероприятий госпрограммы «Социальная поддержка жителей города Москвы», характеризующих социальные выплаты и пособия, меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, предоставление адресной социальной помощи, организацию отдыха и оздоровления детей, медико-социальную и социокультурную реабилитацию инвалидов, формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения, путем их укрупнения затрудняет оценку реализации соответствующих мероприятий.
Проблема 6
В настоящий момент не проработаны вопросы сочетания государственных программ субъектов РФ, в том числе города Москвы, и приоритетных проектов РФ, а также вопросы распределения прав и обязанностей, установления ответственности исполнителей, определения порядка взаимодействия, согласования показателей госпрограмм и предполагаемых к реализации приоритетных проектов РФ.
Формирование и реализация приоритетных проектов столицы действующим законодательством не предусмотрены. Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» органам госвласти субъектов РФ рекомендовано организовать проектную деятельность, нормы об отражении приоритетных проектов в составе госпрограмм субъектов РФ отсутствуют.
Предложения по оптимизации нормативно-правовой базы
1. Предусмотреть в БК РФ возможность инициации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ разработки, внесения изменений, отмены (прекращения) (по результатам регулярного мониторинга их реализации) госпрограмм субъектов РФ.
2. Определить порядок разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития города Москвы, в котором установить, что данная стратегия утверждается Московской городской думой.
3. Определить недостижение показателей госпрограмм как нарушение законодательства (например, административного, бюджетного), а также меры ответственности как для участников госпрограмм, так и для должностных лиц органов исполнительной власти.
4. Предусмотреть для госучреждений санкции за невыполнение показателей государственного задания в Законе от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
5. Определить место и статус приоритетных проектов РФ в системе документов стратпланирования, определенной Законом от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
6. Определить порядок участия регионов в приоритетных проектах РФ.
7. Разработать нормативно-правовую базу по формированию и реализации приоритетных проектов города Москвы. Реализация в рамках госпрограмм мероприятий, требующих максимальной концентрации финансовых, административных ресурсов, в форме приоритетных проектов, нацеленных на ограниченный перечень задач в строго определенный временной период, с усилением ответственности за достижение результатов увеличит эффективность использования финансовых ресурсов и системы программно-целевого управления в целом.
Предложения по оптимизации методической базы[4]
1. В целях оценки эффективности деятельности и определения ответственности участников госпрограмм за их реализацию:
предусмотреть обязательное разделение показателей госпрограмм на плановые, прямо зависящие от ОИВ города Москвы, и косвенные (прогнозно-справочные), сопутствующие результату;
разбить задачи, мероприятия, показатели госпрограмм планового характера на текущие (процессные) и развивающие (инвестиционные). При включении мероприятий приоритетных проектов в состав госпрограмм также предусмотреть выделение проектных задач, мероприятий, показателей. При этом установить норму, обязывающую применение поощрений, например повышающих коэффициентов в методиках оценки эффективности госпрограмм за выполнение и понижающих коэффициентов при невыполнении, неполном выполнении проектных и развивающих задач, мероприятий, показателей.
2. В целях повышения качества, надежности показателей госпрограмм также предусмотреть:
обязательность согласования показателей госпрограмм и их значений с Мосгорстатом[5] как при формировании новых госпрограмм, так и при актуализации действующих (в случае изменения основных параметров госпрограмм). Кроме того, необходимо подготовить предложения по изменению сроков формирования необходимой государственной статистической отчетности;
случаи возможной корректировки показателей (перемены названия, методики расчета / единиц измерения, исключения, замены и пр.) в период реализации госпрограммы без пересмотра финансового обеспечения соответствующих мероприятий госпрограмм;
установление разной степени конкретизации/агрегирования данных госпрограмм (на этапе формирования и рассмотрения проекта бюджета столицы):
— для очередного года — на уровне основных мероприятий и мероприятий, входящих в их состав, подпрограмм и госпрограммы в целом в территориальном разрезе (по административным округам, районам города Москвы);
— для планового периода (двух лет, следующих за очередным годом) — на уровне основных мероприятий, подпрограмм и госпрограммы в целом;
— для последующего периода — на уровне подпрограмм и госпрограммы в целом.
3. В целях учета потребностей жителей города, повышения объективности показателей госпрограмм предусмотреть возможность общественного обсуждения[6] (проектов) госпрограмм, привлечения независимых экспертов и представителей бизнес-сообщества.
4. Для четкой фиксации приоритетов развития города Москвы в рамках каждого бюджетного цикла установить обязательность пересмотра, ревизии целей, задач, мероприятий и показателей госпрограмм (и их состава) каждые три года, с общественным обсуждением, привлечением экспертного сообщества и КСП Москвы. При этом необходимо определить порядок представления, рассмотрения и учета предложений всех участвующих сторон.
Предложения по оптимизации в период до 2019 года управления госпрограммами в городе Москве
1. Актуализировать методическую базу формирования и реализации госпрограмм города Москвы (Порядок и Методические рекомендации) в том числе с учетом представленных выше предложений.
2. Провести ревизию перечня госпрограмм, а также состава целей, задач, показателей (исходя из принципа Quantum satis) на достаточность и безызбыточность.
3. Установить иерархичность показателей, четко разделив на конечные результаты программ (госпрограмм) и непосредственные результаты мероприятий.
4. Дополнить госпрограммы показателями стратегических и программно-плановых документов Федерации и города Москвы.
5. Обеспечить подготовку проектов госпрограмм в соответствии с актуализированной методической базой.
6. Согласовать показатели Генерального плана города Москвы с основными параметрами госпрограмм.
7. Инициировать вопрос о возможности размещения в государственной информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений» информации о контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях (включая результаты и принятые меры) в разрезе госпрограмм РФ и регионов.
8. Рассмотреть возможность представления данных о реализации мероприятий госпрограмм на портале «Открытый бюджет Москвы» в доступном для конечных потребителей виде, с функцией детализации до конкретного адреса.
Госпрограммы Москвы:
Развитие транспортной системы;
Столичное здравоохранение;
Столичное образование;
Социальная поддержка жителей города Москвы;
Жилище;
Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение;
Культура Москвы;
Спорт Москвы;
Открытое правительство;
Информационный город;
Развитие городской среды;
Экономическое развитие и инвестиционная привлекательность города Москвы;
Градостроительная политика;
Безопасный город.
[1] В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77‑ФЗ «О парламентском контроле» Счетная палата РФ является субъектом парламентского контроля.
[2] Утвержден постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 года №
[3] В соответствии со статьей 26 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25 июня 2008 года № 28, разработка Генерального плана города Москвы осуществляется с учетом госпрограмм города Москвы.
[4] Методические указания по разработке и реализации государственных программ города Москвы. Утверждены постановлением Правительства Москвы от 4 марта 2011 года №
[5] В соответствии с пунктом 20 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 (далее — Порядок РФ) «...проект государственной программы... направляется на согласование... в Федеральную службу государственной статистики».
[6] Общественное обсуждение и предварительное обсуждение госпрограмм РФ на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей предусмотрены пунктом 6 Порядка РФ.
