Реформирование бюджетного процесса направлено на решение задач среднесрочного планирования и перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, ориентированным на результат, с целью достижения самостоятельности и ответственности всех уровней власти, а также результативности и прозрачности управления общественными финансами. В этих условиях актуальным становится повышение уровня достоверности прогнозов социально-экономического развития, составной частью которых является прогноз макроэкономических агрегатов и бюджетных показателей субъекта РФ.
Повышение качественных характеристик управления ресурсами в бюджетном процессе, поиск вариантов роста его эффективности за счет использования современных форм и методов прогнозирования имеют первостепенное значение при решении вышеупомянутой задачи.
Несовпадение прогнозных и фактических параметров основных макроэкономических показателей и характеристик федерального бюджета, как отмечается в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 102-СФ от 26 апреля 2006 г. «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2007 г.», снижает качество управления общественными финансами.
Одним из приоритетов финансово-бюджетной политики является повышение точности государственного прогнозирования, в том числе внутри финансового года. Некачественное прогнозирование параметров бюджета приводит к возникновению временных кассовых разрывов.
Значимость прогнозирования кассовых разрывов обусловлена тем фактом, что на современном этапе управления социально-экономическими процессами задача обеспечения стабильности и достаточности формируемых бюджетных ресурсов, необходимых для реализации полномочий органов государственной власти, относится к числу приоритетных. Департаменту международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов РФ, финансовому органу любого уровня, органам, осуществляющим кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ, важно располагать достоверной информацией о наличии денежных средств и планируемых расходах с целью обнаружения кассовых разрывов. Прогнозировать кассовые разрывы можно с учетом двух факторов:
управляемых – прогнозируемых, определяемых исходя из динамики прошлых лет и условий налогово-бюджетной политики в среднесрочной перспективе;
неуправляемых – непрогнозируемых (остановка крупных предприятий, налоговые отчисления которых формируют бюджет; сложная социальная обстановка, влекущая за собой необходимость экстренной выплаты значительных объемов государственных финансовых ресурсов).
С помощью современных методов прогнозирования и планирования Департамент бюджетной политики Министерства финансов РФ может контролировать результаты текущей бюджетной политики: если она спланирована хорошо, государству не грозит дефолт, а если плохо, российская экономика может снова оказаться на грани кризиса, подобного августовскому кризису 1998 г.
Учитывая различия в развитии отдельных субъектов РФ, наличие достоверного прогноза доходов во многом предопределяет возможности исполнения расходной части бюджета, в особенности для регионов, которые объективно не могут иметь высоких устойчивых темпов социально-экономического развития.
Результаты 2004–2005 г.г. свидетельствуют о наметившейся тенденции к улучшению обстановки в Кировской области. Среди позитивных факторов:
рост ВРП на 7,6% (2004 г. – 105,2%, 2005 г. – оценка 102,3%);
рост инвестиций в основной капитал в 1,5 раза;
увеличение объема промышленного производства на 3,3%;
повышение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работающих в экономике области в 1,5 раза;
увеличение реальных среднедушевых денежных доходов населения в 1,14 раза.
За два последних года индекс промышленного производства составил 103,3 % (2004 г. – 103,1%, в 2005 г. – 100,2%).
В Кировской области осуществляется реформирование системы управления общественными финансами. Региональная Программа реформирования заняла первое место по итогам конкурсного отбора, проведенного Министерством финансов РФ, ее цель – обеспечение эффективного управления общественными финансами Кировской области, выход в сжатые сроки на новый качественный уровень.
Анализ мероприятий, намеченных в рамках Программы реформирования, для реализации органами исполнительной власти Кировской области и оценка эволюции нормативной правовой базы свидетельствуют о том, что проблема прогнозирования кассовых разрывов для органов, осуществляющих исполнение регионального бюджета, важна и требует практического решения. Поэтому, в регионе предусмотрены проведение детального анализа возникновения кассовых разрывов при исполнении бюджета субъекта РФ и разработка методики их прогнозирования, прописаны конкретные действия по повышению качества бюджетного планирования на основе внедрения современных автоматизированных программных продуктов.
Рассматривая проблемы прогнозирования, следует выделить две составляющие: методологическая, подразумевающая выбор алгоритма прогнозирования в качестве инструмента для описания состояния явления и решения проблем в будущих периодах, и управленческая, предполагающая использование полученной информации для принятия управленческих решений.
В методологическом аспекте нуждается совершенствование существующих подходов при прогнозировании кассовых разрывов. Предпочтение при прогнозировании временных кассовых разрывов должно быть отдано экономико-математическим методам моделирования на основе финансово-статистического анализа и вероятностной оценки наступления этих событий. Только на основе оценки достоверности полученных результатов определяются управленческие действия, направленные на упреждение спрогнозированных кассовых разрывов, в том числе за счет изыскания внутренних резервов и улучшения качества планирования доходов регионального бюджета.
Качество прогнозирования и планирования доходов бюджетной системы РФ должно быть неотъемлемой частью системы индикаторов, направленных на определение показателей эффективности и результативности деятельности органов, которые осуществляют исполнение бюджета.
При исполнении регионального бюджета на протяжении последних трех лет возникали кассовые разрывы, обусловленные, как правило, неравномерным распределением по календарным периодам:
- сроков уплаты налоговых платежей в региональный бюджет;
- бюджетных расходов (например, выплатой заработной платы по дням внутри месяца или выплатой отпускных в летний период).
По нашему мнению, причинами возникновения кассовых разрывов является не столько неравномерность проведения значительной части бюджетных расходов, сколько сложности, возникающие с планированием и администрированием доходов.
Из табл. 1 ясно, что существующие подходы при планировании доходов регионального бюджета нуждаются в пересмотре и совершенствовании. Отклонение фактических поступлений за 2005 г. от первоначально утвержденных составляет 16 %, или 1,8 млрд руб.
Показатели Значение
Первоначально запланированные доходы 11 214 631,8 тыс. руб.
Доходы после первой поправки 12 296 219,8 тыс. руб.
Отклонение (с. 2 – с. 1) 1 081 588,0 тыс. руб.
109,6%
Доходы после второй поправки 13 312 218,8 тыс. руб.
Отклонение (с. 4 – с. 1) 2 097 587,0 тыс. руб.
118,7%
Доходы после третьей поправки 13 250 689,5 тыс. руб.
Отклонение (с. 6 – с. 1) 2 036 057,7 тыс. руб.
118,1%
Фактические доходы регионального бюджета, 13 054 796,2 тыс. руб.
по оперативным данным
Отклонение (с. 8 – с. 1) 1 840 164,0 тыс. руб.
116,4%
Немаловажная роль отводится Контрольно-счетной палате Кировской области по проведению экспертно-аналитических мероприятий как контрольному органу, ответственному за оценку обоснованности доходных статей проектов регионального бюджета. От того, насколько качественно проведены экспертно-аналитические мероприятия по оценке проекта бюджета краткосрочного периода, зависит и представление среднесрочного финансового плана региона, содержащего достоверные данные о формировании доходов бюджета субъекта РФ участниками бюджетного процесса.
Определенные трудности имеются при администрировании доходов по уровням бюджетов. Благодаря тесному взаимодействию казначейства с финансовыми и налоговыми органами области удалось систематизировать администрирование неналоговых доходов, определить администраторов поступлений неналоговых доходов местных бюджетов.
Несмотря на активные действия со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти, вновь образованные администраторы поступлений доходов не всегда могут квалифицированно объяснить налогоплательщикам порядок оформления платежных документов на уплату платежей.
В условиях, когда финансовый план не в полной мере отражает реальную ситуацию с формированием доходов бюджета субъекта РФ, прогнозирование сроков наступления и величины кассовых разрывов становится весьма сложным, а следовательно, затрудняет управление общественными финансами и приводит к финансовым потерям, которые, например, в 2003 г. для регионального бюджета составили 1 163 тыс. руб., а в 2004 г. по предварительной оценке равны 1 279 тыс. руб.
Для покрытия возникающих при исполнении бюджета кассовых разрывов регионом проводится определенная финансово-кредитная политика. Так, Департамент финансов Кировской области является активным заемщиком среди коммерческих банков на возмещение недостающих бюджету средств. Банковский кредит предоставляется на основе срочности, возвратности и платности. В этих условиях нужно внимательно следить, чтобы эффект от мобилизации кредитных ресурсов был выше той цены, которую придется за это заплатить. Причем привлечение значительных кредитных ресурсов желательно при стабильно благоприятной финансовой конъюнктуре или для операций с высокой оборачиваемостью заемных средств.
Правительством области принято несколько документов, которые призваны облегчить работу финансового рынка Кировской области и помочь разработчикам регионального бюджета. Главной целью программы «Кировская область и развитие финансового рынка в период с 2006 по 2008 г.» является превращение финансового рынка в один из механизмов реализации инвестиционных программ государственного, муниципального и корпоративного сектора Кировской области, финансовое стимулирование экономического роста и повышение инвестиционной активности предприятий и населения. В результате регион получит доступ к более дешевым финансовым ресурсам и возможность заимствований на долгосрочной основе.
Повышению качества планирования доходов способствует Концепция налоговой политики Кировской области, утвержденная постановлением правительства Кировской области № 45/228 от 11 октября 2005 г. Концепция направлена на увеличение налоговой базы области, призвана обеспечить налоговыми поступлениями бюджет субъекта РФ и повысить финансовую самостоятельность региона. В среднесрочной перспективе одним из направлений развития налоговой политики Кировской области должно стать повышение прозрачности процессов в сфере налогообложения за счет реалистичности планирования и прогнозирования доходов регионального бюджета.
На федеральном уровне прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета, осуществляемое Федеральным казначейством (Казначейством России) и территориальными управлениями в субъектах РФ, направлено на выявление и упреждение возможного возникновения временных кассовых разрывов.
Внедрение технологии единого казначейского счета в части осуществления расходов федерального бюджета, а также учета и распределения доходов бюджета позволило консолидировать все остатки на едином счете территориального органа Федерального казначейства и подкреплять его в пределах реальных потребностей для проведения кассовых операций по оплате денежных документов. Развитие процедур прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета, а также управления операциями на едином казначейском счете направлено на достижение управления ликвидностью единого счета бюджета, а следовательно, и на повышение качества управления общественными финансами.
Одной из ключевых проблем для участников бюджетного процесса в Кировской области является отсутствие высокой точности при планировании доходов регионального бюджета: вследствие возникновения кассовых разрывов бюджет области продолжает нести финансовые потери, что недопустимо в условиях несбалансированности регионального бюджета.
За последнее время на территории Кировской области принят ряд значимых актов нормативно-правового характера, направленных на повышение эффективности существующей системы управления общественными финансами, что в перспективе позволит улучшить финансовое состояние регионального бюджета, в том числе за счет управления временными кассовыми разрывами.
Социально-экономические процессы в регионе дают возможность прогнозировать состояние бюджетных параметров. Современные методы прогнозирования и планирования доходов регионального бюджета, основанные на экономико-математическом моделировании, помогают осуществлять достоверный прогноз параметров бюджета и упреждать возникновение кассовых разрывов за счет изыскания внутренних источников. Повышение качества прогнозирования и планирования доходов регионального бюджета, выполнения функций администраторами поступлений избавит органы, осуществляющие исполнение бюджета субъекта РФ, от необходимости иммобилизации бюджетных средств на обслуживание кредитов банков и позволит мобилизовать бюджетные потоки на стратегически важных направлениях бюджетной политики региона.
Справка «Бюджета»
Олег Леонидович ГВЫЗИН, заместитель начальника отдела кассового обслуживания исполнения бюджетов Управления Федерального казначейства по Кировской области
Родился 27 мая 1971 г. в пгт. Фаленки Кировской области.
В 1993 г. окончил Кировский сельскохозяйственный институт, в 2000 г. – Волго-Вятскую академию государственной службы, специальность «Финансы и кредит» (Нижний Новгород), в 2005 г. – аспирантуру Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации (Москва).
1993–1997 гг. – аспирант, научный сотрудник НИИ РАСХН.
1998–1999 гг. – главный экономист, работа в органах исполнительной власти Кировской области.
2000–2000 гг. - специалист отдела доходов федерального бюджета и внебюджетных фондов УФК МФ РФ по Кировской области.
2001–2002 гг. – специалист I категории отдела анализа и прогнозирования кассовых поступлений федерального бюджета УФК МФ РФ по Кировской области.
2002–2005 гг. – заместитель начальника отдела анализа и прогнозирования кассовых поступлений федерального бюджета УФК по Кировской области.
2006 г. – начальник отдела контроля доходов Контрольно-счетной палаты Кировской области, заместитель начальника отдела доходов, заместитель начальника отдела кассового обслуживания исполнения бюджетов УФК по Кировской области.
Советник государственной гражданской службы РФ 2 класса.
Диана Рустамовна АКЧУРИНА, начальник отдела социально-экономического прогнозирования Департамента экономического развития при правительстве Кировской области
Родилась 25 февраля 1971 г. в Кирове.
В 1992 г. окончила Казанский финансово-экономический институт, специальность «Финансы и кредит».
1992–1997 гг. – работа в Финансовом управлении Кировской области.
1997–2006 гг. – работа в Департаменте экономики, с 1 апреля 2005 г. – в Департаменте экономического развития при правительстве Кировской области.
