Башкортостан: подходы к обеспечению сбалансированности бюджета

В условиях нестабильной экономической ситуации в стране крайне важным является выстраивание бюджетной политики, обеспечивающей устойчивость бюджетов всех уровней. В данной статье остановлюсь на одном из инструментов для обеспечения сбалансированности бюджетов, успешно реализуемых в Республике Башкортостан и показавших свою эффективность, — дорожных картах.

Рида Тагировна СУБХАНКУЛОВА, министр финансов Республики Башкортостан

Сокращение темпов роста поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет Республики Башкортостан в 2013–2014 годах послужило индикатором для принятия стратегических решений, направленных на обеспечение сбалансированности регионального бюджета, повышение эффективности его расходов. В 2014 году в республике был выработан новый формат реализации мер по управлению государственными финансами и ресурсами. Под общим методическим руководством Министерства финансов Республики Башкортостан была организована разработка планов мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, увеличению собственных доходов за счет имеющихся резервов, направленных на повышение качества планирования и исполнения бюджетов (далее — дорожные карты).

Основная идея дорожных карт — задействовать безусловный внутренний ресурс, оптимизировать бюджетные расходы, сократив неадекватно завышенные затраты и перераспределив освободившиеся средства на приоритетные направления.

При организации данной работы Министерством финансов была сформирована типовая форма дорожной карты, в которой сгруппированы основные мероприятия к обязательному включению, доведены рекомендации по их формированию.

Работа по их составлению была четко регламентирована, процедура согласования и рассмотрения включала в себя четыре этапа — отработка на уровне Минфина, предварительная защита, рассмотрение отраслевыми министерствами и согласование правительственной комиссией (рисунок 1). Поэтапность согласований потребовалась прежде всего ввиду непростого процесса определения резервов сокращения расходов и оптимизации деятельности региональных органов власти. В результате проведенной работы в 2014 году разработаны 24 дорожные карты основных отраслевых органов исполнительной власти республики.

По поручению главы республики Рустэма Закиевича Хамитова в конце 2014 года организована разработка аналогичных дорожных карт муниципальных образований. Были утверждены дорожные карты всех 63 муниципальных образований (в республике 54 муниципальных района и 9 городских округов), что явилось важным компонентом их антикризисной активности.

В ходе работы собран очень большой объем информации по каждому населенному пункту, по каждому учреждению: объемы финансирования, уровень заработной платы, виды и стоимость оказываемых муниципальных услуг, особенности их предоставления (муниципальными учреждениями или частными, необходимость организации подвоза учащихся и т. д.), объемы, виды, стоимость используемого имущества и земли, их соответствие нормам, формат осуществления непрофильных функций, бухгалтерского обслуживания. Также анализировалось предоставление социальных выплат, эффективность расходов на СМИ, физкультуру и спорт, эффективность поддержки ГУПов (МУПов), предоставление преференций юридическим лицам.

Структура дорожной карты

Мероприятия дорожной карты разбиты на два крупных блока: первый — это повышение доходного потенциала и развитие предпринимательства и второй — оптимизация расходной части бюджета.

Мероприятия по повышению доходной части бюджета укрупненно можно объединить в шесть основных направлений: принятие мер по расширению налоговой базы, работа с крупными предприятиями, урегулирование задолженности в бюджет, развитие предпринимательства, совершенствование нормативной базы, оптимизация налоговых ставок и льгот.

Непосредственные мероприятия этого раздела:

• организация мониторинга поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Башкортостан;
• принятие мер по расширению налогооблагаемой базы за счет развития производства и создания новых рабочих мест, в том числе в результате реализации инвестиционных проектов;
• организация системы мониторинга расчетов с бюджетом крупнейших налогоплательщиков и взаимодействия с ними по увеличению поступлений в бюджет;
• активизация работы комиссий по легализации объектов налогообложения;
• осуществление мероприятий по погашению дебиторской задолженности в бюджет;
• проведение оценки эффективности налоговых льгот и ставок налогов;
• принятие мер по развитию малого предпринимательства;
• принятие мер по увеличению неналоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Башкортостан;
• совершенствование нормативных актов органов государственной власти (местного самоуправления) по налогам и сборам;
• проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечению их к налогообложению, содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами;
• выявление используемых не по целевому назначению (неиспользуемых) земель сельскохозяйственного назначения для применения к ним повышенной ставки налога;
• введение мониторинга эффективности администрирования неналоговых доходов;
• изучение возможности введения самообложения на территории муниципальных образований.

Оптимизационные меры расходной части бюджета сгруппированы по следующим направлениям:

• оптимизация органов государственной власти (местного самоуправления);
• выполнение функций, работ, оказание государственных (муниципальных) услуг;
• управление подведомственной сетью;
• повышение эффективности труда;
• развитие инфраструктуры, управление имуществом;
• организация и повышение эффективности работы ГУПов (МУПов);
• социальные обязательства;
• повышение эффективности государственных (муниципальных) закупок;
• повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов;
• иные предложения.

В подразделе «Оптимизация органов государственной власти (местного самоуправления)» анализируется соблюдение нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти (местного самоуправления), расходов на оплату труда работников указанных органов, нормативов общей площади объектов нежилого фонда, предоставляемых органам власти.

Основное внимание в подразделе «Выполнение функций, работ, оказание государственных (муниципальных) услуг» направлено на повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг, повышение качества планирования государственных (муниципальных) заданий. Это приведение к единой нормативной стоимости услуги, оценка мер по снижению затрат на единицу стоимости государственной (муниципальной) услуги.

Мероприятия по направлениям «Управление подведомственной сетью», «Повышение эффективности труда» базируются в первую очередь на мониторинге подведомственной сети, в ходе которого осуществляется оценка потребности в количестве государственных (муниципальных) учреждений, их персонала, объема и качества государственных (муниципальных) услуг. На основе результатов мониторинга планируются меры по реструктуризации бюджетной сети (изменение типа существующих учреждений, перепрофилирование, присоединение отдельных учреждений к другим организациям (укрупнение), ликвидация учреждений, деятельность которых не связана с полномочиями органов государственной власти (местного самоуправления)).

В частности, активно применяется в дорожных картах муниципалитетов такая мера, как создание образовательных центров в крупных населенных пунктах (присоединение к школе детского сада, других школ, учреждений дополнительного образования).

Широко внедряется передача на аутсорсинг таких непрофильных функций, как: организация питания в учреждениях образования, организация теплоснабжения, уборка помещений учреждений, обслуживание содержания зданий, подвоз учащихся и т. д.

В дорожных картах всех муниципальных образований прописана централизация системы бухгалтерского учета и отчетности по отраслевому принципу. Имеются также примеры создания единой централизованной системы бухгалтерского учета по отраслям и сельским поселениям. Бюджетная эффективность выражается, во-первых, в повышении производительности труда специалистов, обеспечивающих ведение учета, и, соответственно, снижении бюджетных расходов, а во-вторых, в повышении качества обработки информации, обеспечивающего более эффективное стратегическое планирование, управленческий и оперативный контроль. Централизация учетных функций также способствует унификации учетной политики учреждений, повышению качества бухгалтерского учета и отчетности, улучшению организационного взаимодействия бухгалтерии со всеми структурными подразделениями обслуживаемых учреждений, повышению эффективности использования денежных средств.

По направлению «Развитие инфраструктуры, управление имуществом» важное значение придается мероприятиям, направленным на оптимизацию и оздоровление предприятий ЖКХ. Основная задача — адресно работать с каждым коммунальным предприятием, независимо от его организационной формы, детально проанализировать эффективность его работы. В рамках дорожных карт предусмотрены мероприятия по оптимизации расходов коммунальных предприятий, устранению экономически необоснованных затрат, снижению выпадающих доходов в целях последующего исключения расходов бюджетов на их компенсацию. Одновременно совместно с Министерством жилищно-коммунального хозяйства республики и Государственным комитетом республики по тарифам проводится работа по доведению тарифов коммунальных организаций до экономически обоснованного уровня.

Отдельным блоком выделены мероприятия по оптимизации государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Определяется целесообразность существования тех или иных унитарных предприятий с учетом исключительности их создания, когда осуществляемые ими задачи не могут быть выполнены хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

По направлению «Социальные обязательства» предусматриваются мероприятия по оптимизации расходов на проведение мероприятий в области социальной политики (пересмотр состава мероприятий, форм поддержки отдельных некоммерческих организаций и юридических лиц и т. д.).

В подразделе «Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов» указываются мероприятия, направленные на повышение эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, совершенствование нормативной правовой базы, систематизацию целевых показателей результативности их предоставления во взаимоувязке с показателями госпрограмм или непрограммных направлений деятельности.

Экономический эффект

Расчет экономического эффекта от реализации дорожной карты производится исходя из отношения эффекта к первоначально утвержденному объему расходов в законе (решении) о бюджете Республики Башкортостан (муниципального образования) на текущий финансовый год и плановый период.

По итогам 2016 года ведомственные и муниципальные дорожные карты были исполнены в объеме 15,5 миллиарда рублей, в том числе по мероприятиям, направленным на рост доходов бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных районов и городских округов, — 4 миллиарда рублей и по мероприятиям, носящим оптимизационный характер, — 11,5 миллиарда рублей. Эффект по дорожным картам органов исполнительной власти составил 10,5 миллиарда рублей, по дорожным картам муниципальных образований — 5 миллиардов рублей (рисунок 2).

Министерством финансов республики организован ежеквартальный мониторинг и контроль реализации мероприятий дорожных карт, обобщение положительного опыта в целях его распространения. Для этого на сайте министерства выделен отдельный подраздел, в котором выставлены утвержденные дорожные карты исполнительных органов власти регионального и муниципального уровней субъекта, а также материалы к ним. Правительством республики организуется регулярная актуализация и пролонгация дорожных карт.

В завершение хотелось бы отметить, что разработка и внедрение в республике такого инструментария, как дорожная карта, позволила: систематизировать и структурировать большой объем информации по органам власти (муниципальным образованиям) республики; выявить множество недоиспользованных резервов как по доходам, так и по расходам бюджета, которые были направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов в условиях неблагоприятной среды в экономике; расширить обмен опытом в ходе разработки и утверждения дорожных карт между ведомствами, муниципальными образованиями, в процессе которого зарождаются (и в будущем реализуются) новые мероприятия по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Результаты проведенной в республике работы легли в основу конкурсной работы главного специалиста-эксперта отдела межбюджетных отношений с местными бюджетами управления бюджетной политики Министерства финансов Республики Башкортостан Руслана Айратовича Шаматова, ставшего победителем в Четвертом Всероссийском конкурсе «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист».

Победителем Четвертого Всероссийского конкурса Союза финансистов России «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист» в 2016 году стал Р. А. Шаматов, главный специалист-эксперт отдела межбюджетных отношений с местными бюджетами управления бюджетной политики Министерства финансов Республики Башкортостан (на фото Е. В. Маркина, Р. А. Шаматов, Н. С. Максимова, В. Д. Дзгоев)