Вопросов, касающихся исполнения государственных и муниципальных контрактов, меньше не становится. Сегодня мы рассмотрим наиболее актуальные проблемы, связанные с установлением срока действия контракта, продлением сроков исполнения обязательств по контракту.
Елена Николаевна ГИРЕВА, ведущий эксперт Центра развития конкурентной политики и государственного заказа ВШГУ РАНХиГС
Продлить или не продлить?
Зачастую при исполнении государственных и муниципальных контрактов у заказчиков, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) возникает необходимость в продлении сроков исполнения обязательств по контрактам. Особенно часто такая потребность возникает в случае выполнения подрядных работ. При этом причины для переноса сроков могут быть различными. Иногда это происходит из-за действий самого заказчика. Например, когда он предоставил некачественную проектную документацию, или не обеспечил вовремя исполнителя техническими условиями, или не в срок передал площадку для строительства, реконструкции, капитального ремонта и др.
Согласно части 2 статьи 34 Закона № 44‑ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и статьей 95 настоящего закона. В соответствии с нормами части 1 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением изменений по соглашению сторон в перечисленных в статье случаях.
Следует обратить внимание на то, что понятие существенных условий контракта Закон № 44‑ФЗ не определяет. Вместе с тем согласно пункту 1 статьи 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Согласно положениям части 2 и 13 статьи 34, а также пункта 6 части 1 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ в контракт включаются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о сроке исполнения предусмотренных контрактом обязательств и о сроке действия контракта. Все эти условия также являются существенными. Таким образом, предусмотренный контрактом срок исполнения обязательств, равно как и срок действия контракта, может быть изменен только в случаях, установленных Законом № 44‑ФЗ.
Что касается сроков выполнения обязательств, то Законом № 44‑ФЗ предусмотрен лишь один случай, когда заказчик вправе изменить сроки, а именно в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 БК РФ — при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. В этом случае заказчик обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков его исполнения и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом (пункт 6 части 1 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ). Также об этом прямо говорится в пункте 1 статьи 767 ГК РФ: при изменении (уменьшении) финансирования контракта можно требовать от заказчика в том числе и переноса сроков его исполнения.
Так, в решении от 14 июня 2016 года по делу № А07-6590/2016 арбитражный суд Республики Башкортостан указал, что изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, а именно когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
Суть данного дела заключалась в следующем. Подрядчик заключил государственный контракт на строительство автодороги, предусматривающий этапы выполнения работ и, соответственно, поэтапную оплату. В связи с изменением бюджетного финансирования стороны дополнительным соглашением изменили сроки и суммы оплаты по контракту. При этом заказчик отказался изменить сроки выполнения работ. Подрядчик потребовал в суде изменения срока исполнения договора в связи с изменением порядка финансирования. Суд встал на сторону подрядчика.
Если при рассмотрении этого вопроса учитывать мнение экс-регулятора контрактной системы, Минэкономразвития России, то согласно письмам от 5 сентября 2016 года № Д28и-2400, от 21 марта 2017 года № Д28и-1223 изменение срока окончания работ, а также продление срока действия контракта Законом № 44‑ФЗ не предусмотрены, за исключением случая, предусмотренного пунктом 6 части 1 статьи 95 данного закона. Данную точку зрения разделяет и Минфин России, которому сегодня переданы полномочия регулятора контрактной системы (письмо от 22 апреля 2016 года № 02-02-15/24252). Того же мнения придерживаются и контрольные органы, например ФАС России (решение от 29 января 2015 года по делу № К-69/15).
Что делать?
Что же делать заказчику или подрядчику, если продление сроков исполнения обязательств все-таки необходимо? На наш взгляд существует единственный вариант: пробовать продлять сроки исполнения обязательств по контракту в судебном порядке.
Согласно пункту 2 статьи 450 ГК РФ по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной, а также в иных случаях, предусмотренных гражданским законодательством и другими законами или договором. Пунктом 1 статьи 451 ГК РФ предусмотрена возможность внесения изменения или расторжения договора, если иное не предусмотрено им или не вытекает из его существа, в случае существенного изменения обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора. При этом изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен, но на других условиях.
В силу пункта 2 статьи 451 ГК РФ, если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, то он может быть расторгнут, а по основаниям, предусмотренным пунктом 4 этой же статьи договор может быть изменен судом по требованию заинтересованной стороны. Правда, при наличии одновременно следующих условий:
в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
из обычаев или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
Согласно пункту 4 статьи 451 ГК РФ изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях. Таким образом, для применения данного нормативного положения существенное изменение обстоятельств, позволяющих корректировать условия договора, предполагает собой наличие объективных причин, не зависящих от воли участников соответствующих правоотношений.
Так, например, в деле от 16 апреля 2014 года № А33-4473/2014, рассмотренном в Арбитражном суде Красноярского края, и в деле от 15 января 2016 года № А60-49677/2015 Арбитражного суда Свердловской области суд удовлетворил требование подрядчика об изменении срока исполнения контракта, вызванное необходимостью внесения изменений в проект и несвоевременной передачей земельных участков. Однако суд вынес такие решения исключительно в отсутствие возражений ответчика (государственного и муниципального заказчика).
Как мы видим, именно существенные изменения обстоятельств рассматриваются судами в качестве основания для удовлетворения требования заказчика о переносе срока исполнения. Существенность будет составлять предмет доказывания в суде. Обратимся к судебной практике. Так, например, Арбитражный суд Свердловской области в решении от 27 марта 2017 года по делу № А60-62618/2016 определил, что невыполнение заказчиком или подрядчиком отдельных обязанностей по контракту нельзя признать существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора применительно к критериям, установленным в статье 451 ГК РФ.
По существу, суд решил, что доводы истца сводятся к нарушению ответчиком (заказчиком) встречных обязательств по договору, которые фактически препятствуют истцу выполнять работы в сроки, установленные договором, а потому такие обстоятельства должны оцениваться судом при применении к истцу мер гражданско-правовой ответственности за неисполнение (ненадлежащее) исполнение обязательств по договору в порядке, предусмотренном статьями 401, 405, 406 ГК РФ.
Также суд отметил, что обращение с настоящим иском по своей сути направлено на исключение возможности применения к истцу со стороны заказчика ответственности в виде неустойки за нарушение сроков выполнения работ и что к способу защиты, предусмотренному статьей 451 ГК РФ, данное дело отношения не имеет. При таких обстоятельствах внесение изменений в государственный контракт на условиях, иных по отношению к предусмотренным в конкурсной документации, противоречит положениям Закона № 44‑ФЗ. А потому в иске в части изменения условий государственного контракта было отказано.
Вместе с тем отметим, что сам по себе факт истечения предусмотренного контрактом срока его действия или исполнения не влечет прекращения тех обязательств, которые возникли в рамках данного контракта. Ни одна норма закона не запрещает выполнение работ и их приемку за пределами предусмотренного контрактом срока. Таким образом, заказчик вправе принять исполненное контрагентом и за пределами срока действия контракта. Но здесь нужно иметь в виду, что подрядчику придется в последующем доказывать свою невиновность и восстанавливать свои права только в судебном порядке.
Плавающие даты выгоднее
По общему правилу договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения (пункт 1 статьи 425 ГК РФ), а также согласно норме пункта 1 статьи 433 ГК РФ договор считается заключенным с момента его подписания обеими сторонами. Однако в случае заключения контракта по результатам конкурентных процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) существует определенная специфика. Первоначально срок действия контракта устанавливается заказчиком в проекте контракта с таким расчетом, чтобы контракт успел вступить в силу к моменту возникновения потребности в товарах (работах, услугах). Однако в ходе осуществления закупки могут произойти не запланированные заказчиком события, которые приведут к откладыванию момента заключения контракта на более поздний срок. Например:
внесение изменений в извещение или документацию о проведении закупки с последующим продлением срока подачи заявок;
приостановление закупки в части заключения контракта до рассмотрения по существу жалобы на действия (бездействие) заказчика контрольным органом в сфере закупок;
уклонение победителя-поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта с последующим направлением проекта контракта участнику закупки, сделавшему лучшее предложение после победителя.
Наступление указанных событий не приведет к каким-либо проблемам, если в проекте контракта заказчик использовал формулировку «контракт вступает в силу с момента его подписания обеими сторонами». При этом период исполнения обязательств также должен быть определен в привязке к моменту заключения контракта, например «работы должны быть выполнены подрядчиком в течение 50 дней с момента заключения контракта». В этом случае все существенные даты оказываются плавающими, что позволит избежать ситуации невозможности исполнения контракта, как бы ни сдвигался момент заключения контракта.
В других же случаях, могут возникнуть сложности. Например:
если начало исполнения обязательств по контракту определено календарной датой, которая к моменту фактического заключения контракта может уже наступить;
если момент завершения исполнения обязательств по контракту определен календарной датой, то она также может уже пройти к тому моменту, когда контракт наконец будет подписан. Или же, к примеру, исполнитель вынужден будет реализовать контракт в гораздо более сжатые сроки, нежели те, на которые он рассчитывал, подавая заявку на участие в закупке.
Рассмотрим порядок применения нормы Гражданского кодекса РФ в данном случае. Согласно пункту 2 статьи 425 ГК РФ стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора. Из содержания пункта 2 статьи 425 ГК РФ следует, что наличие в договоре названного условия не влияет на определение момента, с которого договор считается заключенным, а равно не изменяет срока его действия. Однако по смыслу указанной нормы распространение условий договора на предшествующий его заключению период возможно только в том случае, когда между сторонами фактически существовали соответствующие отношения. Вместе с тем часть 1 статьи 94 Закона № 44‑ФЗ определяет исполнение контракта как комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и Законом № 44‑ФЗ. По мнению Минэкономразвития России, распространение действия контракта на отношения сторон, возникшие до его заключения, невозможно (письма от 10 марта 2017 года № Д28и-968, от 21 марта 2017 года № Д28и-1219).
В судебной практике также можно встретить сходное мнение по указанной проблеме. Так, Арбитражным судом Уральского округа ссылка на пункт 2 статьи 425 ГК РФ была признана несостоятельной, поскольку в силу указанной нормы стороны вправе распространить условия заключенного ими договора лишь на отношения, возникшие до его заключения, тогда как в данном случае какие-либо фактические отношения между участником закупки и заказчиком до заключения контракта не возникали и не могли возникнуть (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 декабря 2016 года № Ф09-11107/16 по делу № А07-2473/2016).
Бывают исключения
А если речь идет о контрактах с единственным поставщиком? Например, заключаемых на основании подпунктов 1, 8, 29 части 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ (закупки услуг, относящихся к сфере деятельности естественных монополий, закупки коммунальных услуг, заключение договора купли-продажи электроэнергии либо договора энергоснабжения с гарантирующим поставщиком).
Для организаций, реализующих свои услуги в сфере естественной монополии, а также для гарантирующих поставщиков электроэнергии заключение контракта с обратившимся к ним лицом является обязанностью. К тому же подобного рода услуги носят длящийся характер, а обусловленная положениями бюджетного законодательства и Закона № 44‑ФЗ необходимость перезаключения контрактов на очередной финансовый год не дает соответствующим поставщикам (подрядчикам, исполнителям) права приостановить их оказание.
По ряду причин заключить такие контракты раньше второй половины января наступившего финансового года почти невозможно. При этом единственным способом оплатить услуги, фактически потребленные заказчиком с 1 января, — распространить действия контракта на период, начинающийся с 1 января. В этом случае, судебная практика совсем другая. Правомерность таких действий признают арбитражные суды Северо-Западного округа (постановление от 2 сентября 2015 года № Ф07-4543/2015) и Уральского округа (постановление от 1 октября 2015 года № Ф09-5961/15). Они прямо указывают, что распространение сторонами действия контракта на более ранний период, начиная с начала финансового года, не противоречит пункту 2 статьи 425 ГК РФ и Закону № 44‑ФЗ.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что указание срока исполнения обязательств в виде определенного временного отрезка, исчисляемого с момента подписания контракта, выгоднее для заказчиков, чем указание конкретной календарной даты завершения исполнения обязательств по контракту.
