Принятый три года назад Закон № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стал важной вехой в системе государственного управления нашей страны. В 2016 году процесс актуализации и корректировки документов стратегического планирования с учетом новых требований нормативно-правового и институционального характера продолжился. Анализу состояния дел с региональными стратегиями и госпрограммами в прошлом году посвящен новый ежегодный доклад Института реформирования общественных финансов1.
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная региональному стратегировнаию и региональным стратегиям. Ознакомиться с ней можно здесь.
Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук
Стратегическое планирование
Разработка и реализация документов стратегического планирования на уровне субъектов РФ регулируются не только федеральным, но и региональным законодательством. В течение 2016 года еще несколько регионов (республики Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Астраханская, Белгородская, Ивановская, Кемеровская, Липецкая, Рязанская, Тульская области и город Севастополь) приняли законы, регулирующие осуществление стратегического планирования на своей территории. Республики Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Удмуртская Республика, Краснодарский край, Волгоградская, Курганская и Ульяновская области, Ямало-Ненецкий автономный округ скорректировали уже действующие региональные законы. В целом к концу 2016 года закон, регулирующий стратегическое планирование, отсутствовал лишь в 16 регионах, еще в двух субъектах РФ действовали законы, принятые до июня 2014 года. Законодатели на региональном уровне демонстрируют широкий спектр интерпретации положений федерального законодательства в части указания видов документов стратегического планирования, перечня его участников и их полномочий, особенностей некоторых процедур.
Новациями 2016 года в стратегировании и программировании стали закрепление требований о процедуре согласования проекта региональной стратегии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми на федеральном уровне, а также начало повсеместного внедрения проектного управления, которое уже в 2017 году стало находить формы своей синхронизации со сложившейся системой государственных программ.
Стратегии социально- экономического развития
Что касается стратегий социально-экономического развития, то за два с половиной года после принятия Федерального закона № 172‑ФЗ было утверждено десять новых стратегий (Республики Крым, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, Вологодской, Ивановской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской, Томской, Ульяновской областей). Внесены корректировки в стратегии еще как минимум 27 регионов (согласно расчетам, основанным на данных правовой базы «КонсультантПлюс»), хотя в большинство документов были внесены корректировки только понятий и отдельных формулировок. По результатам 2016 года из доступных для анализа стратегий 28 не подвергались корректировкам с момента их разработки.
К концу 2016 года стратегии социально-экономического развития утверждены в 80 субъектах РФ. В оставшихся пяти регионах (Красноярский край, Рязанская область, Тульская область, город Москва и город Севастополь) процесс разработки стратегий находился на различных этапах. Большинство стратегий (35) имеет срок действия до 2020 года, еще 24 документа — до 2025 года, стратегия Пермского края разработана до 2026 года, Республики Алтай — до 2028 года, 18 стратегий действуют до 2030 года, стратегия Кабардино-Балкарии — до 2034 года, а Карачаево-Черкесии — до 2035 года (рисунки 1 и 2).
В целом на региональном уровне отсутствует согласованность, единство и сбалансированность в таких аспектах стратегирования, как наличие утвержденной стратегии социально-экономического развития региона, временные рамки и горизонты планирования, подходы к корректировкам в стратегии, синхронизация целей стратегий с приоритетами, закрепленными на более высоком уровне управления, выбор стратегических альтернатив и иных параметров. Отсутствие достаточного нормативного и методического обеспечения процесса планирования на региональном уровне, фактически действующие различные требования к содержанию стратегий и подходы к организации их разработки, отсутствие представления о возможности координации действий различных стейкхолдеров и методах взаимосвязанного стратегирования для соседних регионов приводят к дублированию содержательных идей и низкому качеству проработки конкурентных позиций каждого региона. Смягчению данной проблемы должно способствовать использование в регионах Методических рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ и плана мероприятий по ее реализации, которые были утверждены Минэкономразвития России в марте 2017 года.
Региональные программы
Региональное программирование также, как и региональное стратегирование, сталкивается с множеством проблем, обусловленных как субъективными, так и объективными причинами. Обзор новых государственных программ позволяет сделать вывод о том, что регионы демонстрируют разнообразие подходов к разработке программ — по принципам объединения различных сфер государственного регулирования в одну госпрограмму и их наименованию, по срокам реализации программ и их отношению к срокам реализации стратегии субъекта Федерации (рисунок 3).
К общим условиям и факторам, негативно повлиявшим на формирование и реализацию государственных программ в регионах в 2016 году, можно отнести специфику реализации программ в период экономического кризиса, отсутствие достаточного периода для наработанной практики в целях выявления и внедрения наиболее успешного регионального опыта реализации программно-целевого метода. Однако наибольшее влияние на качество формирования и реализации государственных программ субъектов Федерации оказывает значительная дотационность их бюджетов.
Базовым требованием для успешного программирования является обеспечение взаимосвязи госпрограмм и стратегий. Региональные стратегии социально-экономического развития в настоящее время утверждены в большинстве субъектов Федерации. Однако качество и низкая актуальность стратегий не позволяют в полной мере ориентировать на их реализацию госпрограммы, которые получают во многом автономный характер.
Важным элементом планирования госпрограмм должна являться обоснованность программ в части взаимосвязи с макроэкономическим прогнозированием. Недостаточный, а часто формальный подход к использованию долгосрочного бюджетного прогноза не позволяет обеспечить логичную взаимосвязь стратегий, регионального бюджета и государственных программ. Ситуация с формированием взаимосвязи государственных программ с документами целеполагания и прогнозирования за 2016 год практически не изменилась.
Общее количество действующих госпрограмм в субъектах Федерации в 2016 году выросло на 101 и на конец 2016 года составляло более двух тысяч (2065, по данным базы «Консультант Плюс»). Новые программы в 2016 году начали действовать в 58 регионах. В 37 регионах также были разработаны новые программы на следующий период. Общим трендом развития программирования на региональном уровне является увеличение количества государственных программ — в среднем с 23,1 государственных программ на один регион в конце 2015 года до 24,3 к концу 2016 года. В конце 2016 года наибольшее число программ действовало в Самарской области (47), Курганской области (44), в городе Севастополе (42), Еврейской автономной области (36), Волгоградской области (35) Республике Саха (Якутия) (35), наименьшее — в Амурской области (13), Республике Алтай (14), городе Москве (14) (рисунок 4).
В 2016 году субъектами Федерации было произведено 6279 корректировок госпрограмм. Это значительно больше, чем в 2015 году — 5330 корректировок. В среднем было принято 74 корректировки на один субъект Федерации, или три корректировки на одну программу. Наибольшее число корректировок произошло в Самарской области (246), Смоленской области (189), Ханты-Мансийском автономном округе — Югре (160), Ростовской области (159). Наименьшее число поправок было внесено в государственные программы города Москвы (17), Республики Северная Осетия — Алания (17), Тюменской области (14), Приморского края (4) (рисунок 5).
По-прежнему большое количество корректировок действующих госпрограмм нередко вызвано объективными причинами. Отдельные федеральные министерства и ведомства требуют от региональных органов государственной власти внесения изменений в структуру действующей госпрограммы субъекта РФ (выделить отдельную подпрограмму формально или неформально), а в случае несоблюдения данного условия отказывают в предоставлении субсидии из федерального бюджета. Позднее распределение и доведение до субъектов РФ субсидий из федерального бюджета также вызывает необходимость внесения изменений в принятые государственные программы в течение финансового года.
Сроки реализации большинства госпрограмм составляют от шести до девяти лет (около ¾ от общего их числа). Доля краткосрочных программ (до трех лет) и долгосрочных программ (10 и более лет) незначительна — 7,5 и 3% соответственно. Вместе с тем нередки случаи разработки государственных программ на четыре-пять лет (15%). В 2016 году произошло увеличение количества и доли программ, разработанных на более длительный период — более шести лет. Реализация 2/3 государственных программ завершается в 2020 году, что коррелирует со сроками реализации утвержденных стратегий и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. В 2016 году закончилась реализация 76 программ, в текущем году планируются к завершению 123 программы. Реализация чуть менее одной трети госпрограмм завершается до 2019 года.
Как правило, все регионы устанавливают фиксированные горизонты планирования, которые редко пересматриваются до завершения реализации государственных программ. Однако отдельные регионы, например Ленинградская область, практикуют постоянный пересмотр горизонта планирования действующих госпрограмм. По мнению ряда экспертов, пересмотр горизонтов планирования методом «скольжения» является перспективной «новацией», которая при практическом использовании приведет к повышению эффективности использования программного инструментария регионального управления.
В новых программах, принятых в 2016 году, по сравнению с ранее принятыми программами появилась значительно большая дифференциация сроков, на которые они принимаются, но доля программ, имеющих краткосрочный характер, снизилась, что может быть объяснено некоторой стабилизацией социально-экономической ситуации. Это также проявилось и в увеличении субъектами РФ сроков собственного бюджетного планирования с одного до трех лет. Если в 2016 году трехлетний бюджет остался лишь в 18 субъектах Федерации, то в 2017 году все регионы (за исключением Республики Крым и города Севастополя) вернулись к трехлетнему бюджетному планированию. Доминирующим в качестве срока реализации программ выступает 2020 год. Увеличилось количество и доля программ, разработанных на долгосрочный период — на срок более десяти лет.
***
Таким образом, анализ практики осуществления стратегического управления на региональном уровне свидетельствует об отсутствии взаимосвязанной системы документов государственного стратегического планирования и государственной региональной политики, а также реальной взаимосвязи стратегий, госпрограмм и региональных бюджетов. Тем не менее накопленный опыт разработки и реализации документов стратегического планирования в субъектах Федерации свидетельствует о достижении реальных успехов в проводимой работе по внедрению методов программно-целевого управления и созданию системы стратегического и долгосрочного бюджетного планирования.
Дальнейшее развитие регионального стратегирования и программирования видится в формализации процедур и совершенствовании целеполагания, в том числе на основе создания систем стимулирования и персональной ответственности руководителей ОИВ субъектов РФ за результаты реализации документов стратегического планирования, использования процедур независимого (внешнего) аудита, расширения практики применения проектного подхода и формирования специализированных проектных офисов на уровне субъектов Федерации.
1 Данная статья продолжает серию материалов, посвященных итогам 2015 года, опубликованных в журнале «Бюджет» № 7, 2016 и № 8, 2016.
Доклад подготовлен авторским коллективом ИРОФ в составе: В. В. Климанов, К. В. Будаева, Н. А. Чернышова, В. А. Яговкина при участии В. Н. Данилова, Д. А. Недопивцевой и А. И. Сафиной. С полной версией доклада можно ознакомиться на сайте: irof.ru.
