В 2011 году в Бюджетный кодекс России и ряд других нормативно-правовых актов были внесены изменения, итогом которых стало создание системы дорожных фондов. Сегодня законодательство России закрепляет за регионами обязанность по формированию дорожных фондов, то есть суммы средств, которая в течение года будет направлена на ремонт, содержание, реконструкцию и строительство автодорог и искусственных сооружений на них (мостов, путепроводов, развязок), а также на проектирование работ на объектах. Кроме того, ежегодно субъектам РФ предоставляется помощь Федерации — межбюджетные трансферты по различным программам на дорожно-строительную деятельность. Несмотря на то что и регионы, и федеральный центр положительно оценивают реформу, система дорожных фондов ежегодно испытывает трудности.
Своими силами
По данным Федерального казначейства, общий объем бюджетов субъектов РФ в 2017 году по разделу «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» составляет 695,1 миллиарда рублей, а без учета городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) и Республики Крым — 463,8 миллиарда рублей. Как сообщили в Ассоциации «РАДОР» (Российская ассоциация территориальных органов управления автомобильными дорогами), по состоянию на март 2017 года планируемые объемы ввода в эксплуатацию после строительства и реконструкции автодорог общего пользования регионального (межмуниципального) и местного значения составляют 3 тысячи километров, в том числе регионального значения — 1,9 тысячи километров. При этом прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) и местного значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате капремонта и ремонта автодорог по итогам года должен составить 11,4 тысячи километров. Работы на региональных, межмуниципальных и местных дорогах будут проводиться за счет средств дорожных фондов субъектов РФ. Следует отметить, что работы на федеральных трассах финансируются за счет средств федерального дорожного фонда, регионы к ним финансово не имеют отношения.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ регионы самостоятельно утверждают размеры дорожных фондов и могут корректировать их в течение года. При этом объем фонда должен быть не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта от акцизов на горюче-смазочные материалы (ГСМ) и от транспортного налога. Средства, неиспользованные в текущем финансовом году, регион должен направить на увеличение объема дорфонда в следующем финансовом году.
Начиная с 2017 года законодательство закрепляет обязательное выделение не менее 10% от налоговых доходов регионального дорожного фонда на строительство дорог в муниципалитетах. Также в соответствии с новыми поправками 5% фонда можно направлять не только на строительство и реконструкцию сельских дорог (как было раньше), но и на их ремонт.
Дорожные фонды являются частью бюджетов субъектов РФ, соответственно, их наполнение полностью ложится на плечи регионов. В дорфонды, как уже было сказано, идут акцизы ГСМ, а также поступления от транспортного налога. С последним специалисты как раз связывают ряд трудностей по наполнению дорожных копилок. Так, размер транспортного налога каждый субъект РФ устанавливает самостоятельно: от региона к региону он варьируется, а соответственно, разнятся и поступления в дорфонды. Примечательно, что ранее региональные власти неоднократно заявляли о следующей проблеме: компании-перевозчики регистрируют авто в соседних регионах, где размер налога на них меньше, тем самым лишая собственный регион налоговых поступлений.
Правда, с 2016 года в данной части есть еще одно изменение — налоговый вычет для владельцев 12-тонников, которые вносят плату за проезд по федеральным трассам в систему «Платон». Налоговый вычет предоставляется в случае, если размер внесенной платы в систему «Платон» равен или больше транспортного налога. По факту получается, что для владельцев большегрузного транспорта такой налог частично отменяется. Регионам выпадающие доходы компенсируют из федерального бюджета: так было в конце прошлого года, когда общий объем компенсации составил 8,7 миллиарда рублей. По данным Правительства РФ, объем направляемых в субъект РФ средств определен в зависимости от удельного веса грузовиков субъекта, зарегистрированных в системе взимания платы за проезд по федеральным трассам «Платон».
Существенной проблемой транспортного налога как источника финансирования дорожных фондов регионов является его отсроченное поступление — налог начисляется в одном календарном году, а уплачивается уже в следующем. При этом выплаты по налогу производятся во второй половине года. Соответственно, при планировании объема дорожного фонда и дорожных работ учитываются плановые налоговые поступления, что мешает ритмичному проведению работ на трассах. С акцизами складывается схожая проблема — у регионов низкий уровень прогнозируемости поступлений. Плановые поступления в начале года не сходятся с итоговыми сборами, а ведь планы по работам на дорогах формируются в начале года. Такая ситуация в прошлом году сложилась, в частности, в Пермском крае, где к концу года собрали на 1 миллиард рублей больше, чем планировали. При этом, как отмечают аудиторы Счетной палаты РФ, регионы образовавшуюся разницу направляют не на дорожные работы, а на другие цели.
Стоит отметить, что помимо указанных источников, в распоряжении регионов могут появиться и другие способы существенного наполнения дорожных фондов. Так, на федеральном уровне активно прорабатывается вопрос об утверждении новых дополнительных источников доходов дорожных фондов субъектов РФ. Пока что еще не принятый законопроект предполагает, что в дорфонды будут направляться средства от платных парковок, штрафов за нарушения ПДД, размещения объектов в полосах отвода дорог и некоторые другие поступления. Отметим, что, по оценкам Министерства транспорта РФ, с нарушителей ПДД собирается примерно 50–60 миллиардов рублей в год.
Федеральная поддержка
Помимо собственных доходов регионы получают на дорожную деятельность межбюджетные трансферты из федерального бюджета. В этом году Правительство РФ в январе — феврале уже распределило трансферты между субъектами на реализацию мероприятий в рамках проекта «Безопасные и качественные дороги» (общий объем 30 миллиардов рублей), на строительство дорог с твердым покрытием в сельской местности в рамках соответствующей федеральной целевой программы (общий объем трансфертов — 8,3 миллиарда рублей), на дорожное хозяйство по программе «Развитие транспортной системы» (10 миллиардов). Также регионы получают в этом году средства из федерального бюджета на приведение в порядок аварийных мостов.
По данным Росавтодора, в дорожные фонды регионов в качестве федеральной поддержки в 2017 году будет направлено 87,7 миллиарда рублей субсидий и иных межбюджетных трансфертов. На эти средства, в частности, будет построено более 1 тысячи километров дорог регионального и местного значения. В сельских поселениях за счет финансирования из госбюджета построят 720 километров автодорог с твердым покрытием. Стоит отметить, что в случае чрезвычайных ситуаций, катастроф техногенного характера, в результате которых оказываются поврежденными дороги или мосты, Федерация также чаще всего оказывает помощь, финансируя аварийно-восстановительные работы.
При распределении трансфертов Федерация учитывает несколько факторов, в том числе потребность субъекта в тех или иных работах, а также показатели освоения федеральных средств в предыдущие годы. Так, к концу прошлого года оказалось, что ряд регионов (в их числе Удмуртская Республика, Томская, Московская, Нижегородская, Пензенская области) не успели освоить выделенные им деньги. Сами регионы объясняют такую ситуацию поздним заключением контрактов на проведение работ, проблемами земельно-имущественного характера, недобросовестными подрядчиками, не соблюдающими условия и сроки контрактов. К слову, у федерального центра по проблеме неосвоения выделенных средств позиция довольно жесткая — в качестве санкций могут применяться штрафы, а также исключение из программ на будущий год. Таким образом, например, обещают поступить с теми субъектами, которые не выполнят работы и не освоят средства по национальному проекту «Безопасные и качественные дороги». При этом если регион не успевает подготовить всю необходимую документацию для получения субсидии в срок (к примеру, на сельские дороги), то средства он в текущем финансовом году уже не получит. В прошлом году «опоздали» с документами пять регионов, среди них Кемеровская, Московская, Свердловская, Тюменская области, а также Ханты-Мансийский автономный округ.
О перспективах
Несмотря на то что у дорожных фондов регионов страны имеются проблемы, которые решаются не так быстро, как того хотелось бы субъектам, есть в этом вопросе и существенные подвижки. Так, одну из серьезных проблем освоения дорожных фондов удалось закрыть в прошлом году — правда, пока на законодательном уровне. Решилась ли она на деле, покажут ближайшие годы. Дело в том, что у региональных властей до недавнего времени существовала возможность перенаправлять средства дорожных фондов на решение других задач. В 2016 году в соответствии с поручением Президента России было принято решение об «окрашивании» средств фондов, то есть о строго целевом расходовании средств региональных дорожных фондов.
Впереди у регионов практически целый год работы с утвержденными дорожными фондами, есть время на их освоение, то есть непосредственно на ремонт и строительство дорог и мостов. В то же время важно следовать требованию о целевом расходовании средств, повышать уровень прогнозируемости налоговых поступлений в бюджет, а также извлечь уроки из предыдущего года и не отставать в освоении федеральных средств. Наконец, если законопроект о дополнительных источниках доходов дорожных фондов все-таки будет принят, регионам необходимо будет оперативно адаптироваться к новым реалиям.
Л. А. ТЕРЕХОВА
