24 июня в Санкт-Петербурге представители Федерального казначейства, Минфина России, контрольных органов субъектов РФ, экспертного сообщества в рамках II Международной научно-практической конференции «Государственный контроль как основа повышения качества и эффективности управления финансами» обсудили, в каком направлении необходимо развивать государственный финансовый контроль. Организаторами мероприятия выступили Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургский государственный экономический университет, компания «Кейсистемс».
Приветствуя участников конференции, проректор по научной работе, заведующая кафедрой экономики и управления качества СПбГЭУ, доктор экономических наук, профессор Е. А. Горбашко отметила, что принятое в прошлом году решение о проведении такой конференции как никогда своевременно. По ее мнению, сейчас необходимо совершенствовать методологию и технологию госфинконтроля.
Технологические преграды и карты риска
Взгляд Казначейства России на вопросы совершенствования госфинконтроля обусловлен прежде всего тем разнообразием задач, функций и вопросов, которые находятся в поле зрения данного государственного ведомства. Сегодня создана уникальная модель, в которой казначейство выступает в роли органа внутреннего государственного финансового контроля. «Мы стали органом, обладающим большим количеством инструментов для решения задач госфинконтроля», — отметил руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин, выступая на конференции. По его мнению, это ни хорошо, ни плохо — просто данность, с которой пришлось столкнуться на федеральном уровне и которая помогла понять, что многие вопросы в области госфинконтроля можно решить с помощью технологий. «Можно долго проводить последующие проверки, выявлять нарушителей бюджетного законодательства, писать предписания и постановления об устранении причин и условий нарушений, но в некоторых случаях более эффективным оказалось установление определенных требований, норм и технологических шлагбаумов, которые просто не позволяют нашим клиентам принимать заведомо неправильные решения, — полагает Артюхин. — В целом осознавая задачу внутреннего контроля государства, мы должны не просто устанавливать факты, а создавать условия, при которых совершить нарушения будет невозможно». Это цель, к которой надо стремиться, а пока, изучая материалы Счетной палаты РФ, казначеи отмечают, что многие нарушения, попавшие в поле зрения контролеров, могли бы быть предупреждены в ходе осуществления внутреннего контроля. Доложить руководителю о возможных рисках, представить предложения по тому, как должны быть организованы бизнес-процессы и пр., — вот прямая обязанность внутреннего контролера.
Если внешний контроль более публичен и ориентирован на то, чтобы быстрее донести результаты контрольных мероприятий до представительных органов власти, то задача Казначейства России не раздувать пожар общественного интереса, а действительно помочь исполнительным органам власти, лицам, принимающим решение, устранить недостатки в работе и не допустить последствий. «Наша цель в том, чтобы обеспечить единство технологического воздействия на соответствующие бизнес-процессы и создать механизм управления соответствующими рисками, — считает глава ведомства. — Система управления рисками и технологического воздействия, безусловно, должна пронизывать все уровни системы государственного управления в части госфинконтроля».
Как известно, модель госфинконтроля включает в себя внешний, внутренний государственный и муниципальный финансовый контроль, а также внутриведомственный контроль и аудит главных распорядителей и администраторов бюджетных средств. При этом четкой схемы, кто чем занимается, нет. «У каждого органа контроля свои модели управления рисками, своя повестка дня», — отмечает Артюхин. Кто-то занимается дебиторской задолженностью, кто-то во главу угла ставит достоверность отчетности, кто-то — незавершенное строительство и т. д.
Счетная палата РФ принимает немалые усилия по созданию единой среды контроля, благодаря ее информационной системе постепенно налаживается взаимодействие контролеров, однако всего этого пока недостаточно. В этой связи ключевым направлением в совершенствовании финансового контроля Казначейство России определило создание механизма координации деятельности органов контроля через так называемые карты риска, отображающие значимость, вероятность наступления тех или иных неблагоприятных событий (бюджетных нарушений). «Безусловно, карты риска должны быть взаимосвязаны, — считает Артюхин. — Например, в карте риска высшего органа госфинконтроля и государственного аудита Счетной палаты могут быть предусмотрены укрупненные риски для нижестоящих органов контроля, как, собственно говоря, и в карте рисков Федерального казначейства должны быть предусмотрены укрупненные позиции для органов внутреннего контроля ГРБС».
Очевидно, что могут оставаться и так называемые остаточные риски, сохранившиеся после предпринятых действий по минимизации значимости и вероятности наступления неблагоприятных событий, которые были рекомендованы, например, Счетной палатой Федеральному казначейству или Федеральным казначейством ГРБС. При этом очень важно на каждом уровне определять приемлемую величину рисков, то есть оценивать остаточные риски, вероятность их наступления, отслеживать профиль рисков и, конечно же, предпринимать действия по их устранению. Как отметил глава казначейства, сегодня важно начать координировать данные риски, для этого предлагается создать комитеты управления рисками. Они могут создаваться на каждом уровне контроля. Цель комитетов — оперативно оценивать и анализировать риски, а также вырабатывать меры реагирования, проводить мониторинг. «Таким образом, взаимодействие органов внутреннего и внешнего контроля — это постоянно действующий механизм. Он предполагает согласование друг с другом действий, направленных на устранение новых вызовов», — резюмировал руководитель казначейства.
Достигли потолка
Не обошел вниманием глава казначейства и вопросы, связанные с функционированием контрактной системы. По мнению Артюхина, главной проблемой рынка госзаказа является его искусственно построенная модель, для которой цена — ключевой критерий. Заказчики формируют цену закупки, основываясь на якобы рыночных ценах. Однако поставщики крупных работ, услуг, товаров стоимостью выше
В качестве примера Артюхин привел контрактную систему США, в которой госзаказ построен исключительно на регулировании маржи. Безусловно, в данном случае речь не идет о рыночных товарах, этот сегмент действительно должен регулироваться рынком, а вот цены на сложные изделия и продукцию формируются из структуры затрат плюс норма прибыли, которая зависит от многих факторов. Сюда включаются и премии за разного рода преимущества, которыми обладает закупаемый продукт, изделие. Суть заказа по американской модели содержится не столько в том, чтобы сэкономить деньги, а скорее в том, чтобы получить для государства совершенный, качественный продукт по адекватной цене. Перед оплатой контракта проводится ценовой аудит, в рамках которого анализируется себестоимость продукции. То есть отдельные аудиторы перепроверяют, что именно включено в состав затрат. При такой организации полностью исключены факты завышения цены, что у нас уже стало обычным делом.
В связи с этим возникает вопрос: насколько нормы, сформулированные в Законе № 44‑ФЗ, позволяют обеспечить адекватность ценового предложения? «Закон № 44‑ФЗ хорошо себя показал, но он в определенном смысле достиг потолка, — считает руководитель ведомства. — Сегодня надо добиться возможности обязывать подрядчика раскрывать структуру цены контракта уже на этапе его заключения, а также, что очень важно, после исполнения контракта. Необходимо и ведение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности».
К слову, Артюхин привел интересный факт: оказывается, еще в 1998 году Правительство РФ задумывалось о раздельном учете. Было принято постановление Правительства РФ от 19 января 1998 года № 47 «О Правилах ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности», которое до сих действует. В нулевые годы, когда в стране шло динамичное экономическое развитие, тема раздельного учета была успешно забыта. «Однако сегодня, в условиях ограниченных ресурсов нам надо более рачительно подходить к расходованию бюджетных средств», — считает Артюхин. Он подчеркнул, что хотя Казначейство России не предполагает резких изменений, но и закрывать глаза на то, что в карманах заказчиков остается
Сегодня ведомство проводит эксперимент. Он затронет пять проектов, структура затрат и себестоимость которых будет полностью прозрачна для казначейства. Все расчеты будут проанализированы на предмет того, насколько подрядчики обоснованно включили те или иные расходы.
Отдельный эксперимент казначейства касается сопровождения контракта по созданию информационной системы с установленной нормой рентабельности. «Впервые по гражданскому контракту установлена норма рентабельности в десять процентов, — рассказал о сути эксперимента Артюхин. — На его основе мы будем нарабатывать технологии, процедуры, понятные бизнес-технологические процессы».
Формировать потребности надо правильно
Вопросу программно-целевого управления и планирования госзакупок было посвящено выступление вице-губернатора Санкт-Петербурга С. Н. Мовчана. По его мнению, программно-целевое управление — наиболее эффективный метод государственного регулирования различных аспектов развития экономики. Метод предполагает разработку плана, оценку конечной потребности в закупаемых товарах, работах, услугах исходя из цели того или иного сектора экономики и, самое главное, определение эффективных путей и средств достижения ресурсного обеспечения отраслей.
Ключевой процесс, который отражает и обеспечивает качество взаимоотношений государства, общества и бизнеса, — закупка товаров, работ и услуг. И этот процесс обязан быть максимально эффективным в отношении распоряжения бюджетными средствами. Анализ Закона № 44‑ФЗ и БК РФ позволяет говорить о том, что госзаказчики имеют статус участников бюджетного процесса и принимают на себя бюджетные обязательства путем заключения госконтрактов. Обращаясь к основам бюджетного законодательства, можно сделать вывод, что понятие «эффективность осуществления госзакупок» сопоставимо с понятием «эффективность расходования бюджетных средств».
Однако, как заметил Мовчан, уже на протяжении многих лет не прекращаются споры о том, что же такое принцип эффективности расходования бюджетных средств, что вообще такое принцип эффективности? В прочтении Закона № 44‑ФЗ эффективность заключается в достижении заданных результатов, в обеспечении государственных и муниципальных нужд при планировании и осуществлении закупок.
По мнению вице-губернатора, наименее рациональным звеном закупочного процесса является этап формирования заказчиками своих потребностей, равно как и принятие решения, какие именно товары, работы и услуги должны приобретаться и какими потребительскими характеристиками они должны обладать. «Отсутствие механизма блокирования закупок, направленных на достижение неверно поставленных целей либо на достижение верных целей, но с использованием не самых эффективных методов из числа существующих, несет в себе значительные риски неэффективного использования бюджетных средств», — считает Мовчан. По его мнению, заказчика нужно обязать обосновывать то, что планируемые к приобретению товары, работы и услуги представляют собой оптимальный способ удовлетворения государственных и муниципальных нужд среди всех возможных. Также нужна имущественная ответственность заказчика за осуществление закупок товаров, работ и услуг, приобретение которых являлось должной потребностью. «В этом направлении скрываются колоссальные возможности повышения общей эффективности использования бюджетных средств, — полагает спикер. — При этом, чтобы обеспечить эффективность контрактной системы, не надо менять закон, принимать новые правовые акты. Достаточно изменить подход заказчика к процессу формирования собственных потребностей в конкретных товарах, работах и услугах, сделать его более рациональным, в том числе и через сопоставления целей мероприятий госпрограмм с целью закупок».
И самое главное, по словам Мовчана, нам ничто не мешает делать это уже сейчас. Разумеется, чтобы такой подход превратился в преобладающую тенденцию, необходима соответствующей направленности работа контрольных органов.
О. В. ИЗУТОВА
