В мае этого года учебный центр «Бюджет» провел один из своих регулярных семинаров для специалистов внутреннего государственного (муниципального) контроля, внутреннего финансового контроля Южного и Северо-Кавказского федеральных округов в городе Ростове-на-Дону. В ходе семинара региональные и муниципальные контролеры смогли получить ответы на многочисленные вопросы по организации и осуществлению своей деятельности.
Упразднять или не упразднять?
После того как была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а ее полномочия переданы Федеральному казначейству, у многих регионов возник вопрос: не нужно ли им пойти по пути Федерации и тоже провести соответствующую реорганизацию? Как подчеркнул начальник отдела департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ А. И. Кокарев, такой обязанности для регионов и муниципалитетов законодательством не предусмотрено. Бюджетный кодекс устанавливает, что финансовые органы регионов, управления Федерального казначейства осуществляют санкционирование расходов, то есть предварительный контроль, а контрольно-ревизионные органы, то есть органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, — последующий. Поэтому решение о форме организации внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должно приниматься непосредственно в регионе, исходя из наличия или отсутствия возможности содержать и обеспечить кадрами отдельную службу. Тем не менее контрольно-ревизионное подразделение может успешно функционировать, и находясь в структуре финансового органа. Но при условии, что при этом обеспечена независимость контроля, то есть руководитель подразделения ВГФК подчиняется непосредственно руководителю финансового органа.
Согласование с прокуратурой
Осуществление действенного внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля сопряжено с определенными трудностями, которые спровоцированы некоторыми недоработками законодательства. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» органы государственного (муниципального) контроля (надзора) обязаны согласовывать плановые и внеплановые проверки с прокуратурой. Пункт 3.1 статьи 1 этого правового акта выводит из-под его действия государственный финансовый контроль. Так как государственный финансовый контроль — это контроль только Федерации и регионов, то прокуратура заставляет муниципалитеты согласовывать с ней свои контрольные действия. Закон № 294‑ФЗ в свое время готовило Министерство экономического развития РФ, и теперь ведомство в своих разъяснительных письмах допускает разночтения — в одних сказано, что муниципальный контроль подпадает под действия закона, в других, что нет. Минфин России стоит на том, что принципы, цели и задачи государственного и муниципального финансового контроля идентичны, поэтому и принципы осуществления должны быть одинаковыми. Сейчас ведомство разработало проект федерального закона, предлагающий ввести в закон о защите прав юридических лиц пункт 3.2, которым внешний и внутренний муниципальный контроль выводится из-под действия Закона № 294‑ФЗ. Это, по мнению Минфина, логично — муниципалы тоже проверяют юридических лиц, которые являются получателями бюджетных средств и являются в связи с этим объектами контроля в соответствии с Бюджетным кодексом. В ближайшее время указанный законопроект должен быть принят.
Оценить результат
В целях совершенствования госфинконтроля необходимы и другие законодательные решения. В соответствии с Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2018 года контроль должен уделять больше внимания не движению финансовых потоков, а оценке степени достижения результата, на который бюджетные средства были направлены. Но не всегда при смещении этих акцентов удается достичь значимых успехов. К примеру, сейчас финансовый контролер, проверяя бюджетные учреждения на предмет достоверности отчета о выполнении государственного задания, ничего не может предпринять в случае, если в отчетности нарушений нет, а госзадание в полном объеме не выполнено. Сотрудники проверяемого объекта на претензии проверяющего всегда могут ответить, что его полномочия ограничиваются проверкой отчетности, а учредителя удовлетворяет выполненный объем госзадания. В связи с таким положением дел — невозможностью применить меры ответственности за отклонение от запланированного результата — необходимо внести поправки в законодательную базу. «Будут внесены изменения в КоАП, предполагающие установление ответственности за невыполнение госзадания, а также в БК РФ. В частности, в статье 69.2 БК РФ необходимо прописать допустимые отклонения в выполнении госзаданий, причем не только количественные, но и качественные», — отметил Кокарев.
Риск-ориентированное планирование
Риск-ориентированное планирование контрольной деятельности предполагает, что для контроля выбираются только те объекты, которые имеют высокий риск нарушений. Критерием при составлении плана контрольных действий может служить, например, количество нарушений, выявленных при проверках этого объекта в предыдущие годы. Кроме того, необходимо принимать во внимание объем используемых объектом бюджетных средств, а также кадровый потенциал организации. К примеру, если в ведомстве сменился главный бухгалтер, то есть смысл включить это ведомство в план проверок.
Снижению количества проверок, проводимых в одном и том же объекте контроля, будет способствовать и максимальная координация планов органов финконтроля. На базе Счетной палаты РФ создан официальный сайт для размещения информации о результатах государственного финансового контроля (portal.audit.gov.ru). Сейчас на портале размещают свои планы Счетная палата РФ и Федеральное казначейство, со следующего года там должны появиться планы органов финансового контроля регионов, а еще через год — муниципалитетов. Идея организации такого ресурса состоит в следующем: каждый контрольный орган соотносит свои намерения с намерениями другого. Опубликован план внешнего государственного контроля — под него подстраивается казначейство и публикует свой, далее намечает свои действия субъектовый контроль и затем муниципальный. В этом случае не получится, что в одно муниципальное ведомство, получившее субсидию из региона (который, в свою очередь, использует трансферт из федерального бюджета), придет и Счетная палата, и казначейство, и региональный контролер, и муниципальный. Придет только тот, кому нужно, и только один раз.
Анализ бюджетных полномочий органов внутреннего госфинконтроля
Анализ исполнения бюджетных полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), в настоящее время проводит Федеральное казначейство. Это полномочие было введено Федеральным законом № 252‑ФЗ, и сначала оно исполнялось Росфиннадзором, который по результатам его осуществления имел массу претензий к субъектовым и муниципальным контролерам. Министерство финансов РФ не имеет возможности направлять во все 85 российских регионов запросы и обрабатывать их. В то же время, являясь методологом контрольной деятельности, ведомство должно знать обо всех проблемах, которые возникают у регионального и муниципального контроля. Федеральное казначейство, которое имеет территориальные органы, способно выявить и обобщить типовые недостатки и доложить о ситуации в Минфин России, с тем чтобы последний выходил с законодательными инициативами и совершенствовал методологию.
Казначейскому анализу подвергается вся деятельность контрольных органов регионов и муниципалитетов: функции, полномочия, количество объектов контроля, порядок его осуществления, результаты, применяемые меры ответственности. Всю запрашиваемую управлением Федерального казначейства информацию орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля органа региональной (муниципальной) власти должен предоставлять в соответствии с законодательством. В то же время все написанное в заключении по итогам проведенного анализа обязательным к исполнению не является. В Российской Федерации каждый бюджет самостоятелен и каждый субъект определяет сам, как ему осуществлять бюджетный процесс и контроль, в частности. Но необходимо иметь в виду, что вышесказанное относится к полномочиям, определенным статьей 157 БК РФ.
ВФК и ВФА
Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит должны стать основой государственного финансового контроля в стране. Но с организацией ВФК и ВФА до сей поры существуют проблемы. В идеале система внутреннего финансового контроля должна выглядеть следующим образом. Под каждую бюджетную процедуру ведомства пишется что-то вроде регламента — руководство, как ее осуществлять. Далее по каждому составляющему бюджетную процедуру процессу необходимо оценить риски. К примеру, при составлении бюджетной отчетности могут быть риски несоблюдения сроков предоставления отчетов подведомственными организациями, риск ошибки заполнения формы. Все эти узкие места отмечаются, и на основе знания о них составляется карта рисков. Когда сводная отчетность подготовлена, то достаточно открыть карту рисков и пройтись по ней, как по своего рода напоминалке. Если какие-то нарушения выявляются — сделать запись о них в журнале ВФК. Поэтому главная задача ведомства — составить полный перечень операций. Минфин России планирует создать типовой перечень для ФОИВ. Эта работа будет проведена в рамках деятельности созданного в марте этого года при Минфине России Совета по вопросам ВФК и ВФА, а потом этот типовой перечень в качестве методических рекомендаций будет разослан по регионам.
Следующая задача — это отбор операций для включения в карты ВФК, для чего необходимо оценить риски. В принципе риски оцениваются по вероятности и по ущербу, но пока нет никаких документов, которые бы прописывали, как эту оценку проводить. Сейчас Минфин России подготовил новую редакцию постановления Правительства РФ № 193. Этот документ как раз и описывает, как проводить оценку бюджетных рисков, какие риски включать в карты, а также порядок формирования и актуализации карт внутреннего контроля. В частности, требование ежегодной актуализации карт ВФК в новой редакции не предусмотрено. По мнению Минфина России, если не изменились законодательство, полномочия и функции органа власти — нет смысла и в корректировке карты.
Предварительный контроль в сфере закупок
Вопросы осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ осветил заместитель начальника управления по контролю в сфере контрактных отношений Федерального казначейства М. А. Бостанов. Докладчик напомнил, что контроль в этой сфере подразделяется на предварительный и последующий. Предварительный — это тот, который осуществляется до заключения контракта: проверка обоснованности закупок, соблюдения правил нормирования, обоснования цены контракта, которая включена в план-график.
Контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 статьи 99 осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности согласно Закону № 44‑ФЗ, Бюджетному кодексу и принимаемым в соответствии с ними нормативным правовым актам РФ. Через год, как предупредил участников семинара Бостанов, региональным контролерам необходимо будет проверять обоснования бюджетных ассигнований. То есть обоснование цен будет рассматриваться еще на уровне ОБАС, а не после того, как утвердили бюджет и пошло его исполнение. Уже в этом году федеральные заказчики будут обязаны публиковать свои ОБАС в системе «Электронный бюджет», через год-два эта обязанность дойдет до регионов и муниципалитетов. В результате орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля сможет проводить сквозную проверку и не допускать ситуаций, когда заказчик просит деньги для покупки десяти «Жигулей», а покупает один «Мерседес».
Основная цель контролеров — не запирать конюшню, когда лошадей уже угнали, когда при исполнении контракта украли денежные средства, а предотвратить это еще на этапе составления бюджета. Контролер должен следить за тем, чтобы заказчик исполнял обязательство обеспечивать непревышение цены контракта над лимитами бюджетных обязательств. И если в плане-графике обнаруживается изменение в случае, не предусмотренном законодательством, заказчика необходимо брать на карандаш. И каждый раз, когда он меняет план-график, необходимо проводить проверку. «Конечно, заказчики исхитряются менять планы-графики. После нашей проверки мы выдаем им предписание. В результате они переобосновывают цену. Но у нас целый отдел отслеживает закупки в автоматизированном режиме через подсистему мониторинга в единой информационной системе. И как только с этой закупкой что-то случается: меняется цена, например, мы проводим внеплановую проверку (для проведения внеплановой проверки есть такое основание, как получение информации в ходе исполнения служебных обязанностей) и вменяем им нарушение обоснования цены. Если заказчик говорит, что переобосновал цену с учетом инфляции, возникает вопрос, почему он три месяца назад эту инфляцию не учел, и мы можем привлечь его к ответственности по части 1 статьи 7.29.3 КоАП, ведь он сам своими последующими действиями подтвердил нарушение предыдущих», — рассказал Бостанов.
Безусловно, в ходе проведения предварительного контроля возникает много проблем, но этот вид контроля только недавно появился, и пока он не может быть в идеальном состоянии. Работа над совершенствованием его форм и методов ведется, вносятся корректировки в законодательство. Региональные контролеры должны фиксировать все острые моменты и с помощью Федерального казначейства вырабатывать единые подходы к его осуществлению.
В соответствии с целями
Последующий контроль в сфере закупок — это контроль за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения контрагентом условий контракта, проверки соответствия результатов исполнения контракта его условиям. При этом необходимо помнить, что в соответствии с Гражданским кодексом результат исполнения контракта — это конкретно поставленный товар, выполненная работа либо оказанная услуга, то есть результат — это нечто осязаемое, а не просто документ, подтверждающий исполнение контракта. Кроме того, к последующему контролю относится контроль за своевременностью и полнотой отражения в документах учета поставленного товара, работы и услуги, а также за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы и ее результата и оказанной услуги целям осуществления закупки. Последняя норма, введенная законом о контрактной системе, может значительно способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств при проведении закупок, если бы не одно но. По тому же закону у заказчика нет обязательств использовать товар в соответствии с теми целями, которые он установил. Но, так как согласно части 3 статьи 13 Закона № 44‑ФЗ заказчик осуществляет закупки в целях выполнения своих функций, в случае если результат закупки не используется в соответствии с ее целями, применяя положения устава госзаказчика, контролер может доказать, что нарушение имеет место. В качестве подтверждения сказанного Бостанов привел пример из своей профессиональной практики. В ходе проверки в отношении одного ФКУ было выяснено, что в неслужебных целях используется мобильная связь: руководитель учреждения, находясь в отпуске, использовал служебный телефон. В результате нарушение было квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств, что повлекло за собой предписание о возмещении ущерба и наложение административного штрафа.
С. В. МАРТЫНЕНКО
