На парламентских слушаниях в Государственной думе обсуждался документ, на базе которого будет формироваться проект бюджета на предстоящую трехлетку, — «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее — Основные направления).
Проект Основных направлений впервые был представлен в новом формате. Три крупные темы: бюджетная, налоговая и таможенно-тарифная политика — объединены в единый документ. Практически все выступающие обратили на это внимание и подчеркнули важность попытки Минфина России системно увязать составные части экономической политики государства на среднесрочную перспективу.
Министр финансов РФ А. Г. Силуанов также считает, что решение о рассмотрении вопросов в одном документе, принятое по инициативе депутатов, абсолютно правильное, поскольку бюджетная, налоговая и, конечно, таможенно-тарифная политика — это все звенья единой экономической политики.
Как отметил министр финансов, Основные направления разрабатывались с учетом текущей ситуации, в которой экономика отличается крепким платежным балансом и минимальной зависимостью от внешнего долга, низкой инфляцией и контролируемым уровнем дефицита бюджета, снижающейся зависимостью от цен на нефть и более здоровыми структурными пропорциями. Это создает основу для восстановления экономического роста, который наблюдается со второго полугодия прошлого года. Вместе с тем главными задачами сегодняшнего дня являются ускорение темпов роста экономики, повышение доходов граждан и, конечно, привлечение дополнительных ресурсов в бюджетную систему.
По мнению финансового ведомства, для повышения темпов роста экономики необходимо создать предсказуемо устойчивую экономическую среду, то есть сформировать доверие к проводимой экономической политике государства и устранить существующие структурные диспропорции и препятствия.
Предсказуемая и устойчивая среда
Как было отмечено министром финансов, за последние три года многое удалось сделать благодаря продуманной, взвешенной бюджетной и денежно-кредитной политике, бережному отношению к резервам, снижению зависимости бюджета от цены на нефть. Расходы бюджета не должны зависеть от внешних условий — это главный принцип, заложенный в бюджетных правилах и реализуемый при подготовке бюджета на 2017 год и среднесрочную перспективу.
«Сбалансированный бюджет — это залог того, что мы не будем увеличивать налоговую нагрузку, — подчеркнул Силуанов. — И все предложения, которые мы закладываем в налоговую политику, базируются на том, что налоговая нагрузка повышаться не будет». Финансовое ведомство сделало упор на принцип фискальной нейтральности, то есть для добросовестных налогоплательщиков налоговая нагрузка не должна повышаться. Это одна из аксиом документа, рассмотренного на парламентских чтениях.
Не менее важна и предсказуемость неналоговых сборов и платежей, поскольку они существенно влияют на уровень налоговых изъятий от бизнеса. Сейчас Минфин России разрабатывает кодекс неналоговых платежей, где будут установлены понятные и прозрачные правила их взимания. Планируется, что соответствующий законопроект будет внесен в парламент осенью.
Устранения структурных препятствий
К ключевым факторам, негативно влияющим на конкурентную среду, министр отнес в том числе большую долю теневого сектора в нашей экономике. В части борьбы с теневым сектором главным инструментом является улучшение качества администрирования налогов. В этом направлении уже принят ряд мер, в частности налоговой службой внедрены новые технологии (система АСК НДС-2). На фоне снижающихся в период
Цифровизация и интеграция всех потоков данных в единое информационное пространство налогового администрирования — одна из ключевых задач сегодняшнего времени. «Электронные счета-фактуры НДС, данные таможенной службы, информацию о розничных продажах мы будем собирать в единую базу (единое облако), содержание которой будет анализировать налоговая служба», — озвучил планы ведомства Силуанов. Кроме этого, среди перспективных задач он назвал расширение системы маркировки товаров, а также организацию автообмена налоговой информацией с другими юрисдикциями. По мнению главы финансового ведомства, автоматизация такого большого массива данных позволит кратно сократить теневой сектор экономики.
Значительный потенциал с точки зрения администрирования имеют и зарплатные налоги. По оценкам Минфина России, объем «серого» фонда труда, с которого не уплачиваются налоги или уплачиваются, но не полностью, достигает 10 триллионов рублей в год.
Будут предприняты меры по совершенствованию налогообложения контролируемых иностранных компаний, обелению рынка крепких алкогольных напитков. По словам Силуанова, часть предлагаемых мер уже рассматривается в парламенте.
В рамках создания стимулов для привлечения инвестиций (помимо решений, которые уже приняты в части ТОР, РИП, специнвестконтрактов, гринфилдов и т. д.) Минфин России предлагает уменьшить налогоплательщику исчисляемую сумму налога на прибыль на сумму инвестиций, сделанных за счет прибыли.
Расходы по приоритетам
Что касается расходной части бюджета, то здесь сохраняется принцип приоритизации. К наиболее важным направлениям Силуанов отнес стимулирование рождаемости, демографию, цифровую экономику, производительность труда и те программы, по которым будет внедряться принцип проектного финансирования. Первые программы будут апробированы уже в следующем году.
В части операционной эффективности бюджетных расходов внимание Министерства финансов сфокусировано на интеграции бюджетного и закупочного законодательства, расширении применения механизма казначейского сопровождения госконтрактов и углублении казначейского проникновения в систему кооперации, использовании казначейского аккредитива и выстраивании современной системы риск-ориентированных подходов при осуществлении контроля.
Межбюджетные отношения
Одна из ключевых задач, которая также нашла отражение в Основных направлениях, — это настройка бюджетной системы через межбюджетные отношения. «Мы уже приняли ряд мер в этой части и видим, что дефицит бюджетов субъектов РФ снизился, уровень долговой нагрузки начинает снижаться как в номинальном выражении, так и в относительном, — отметил министр финансов. — Достаточно высокими темпами начинают расти и доходы субъектов РФ. С начала года они выросли более чем на девять процентов, а профицит увеличился на 60 процентов». Вместе с тем спикер заметил, что это временный фактор. К концу года ситуация несколько изменится, но тем не менее предпринятые меры по нормализации бюджета, бюджетной системы, дают свои результаты.
В части межбюджетных отношений ведется работа по совершенствованию методики распределения трансфертов, по выравниванию бюджетной обеспеченности с учетом анализа расходов бюджетов. На основании расходных полномочий субъектов РФ Минфин России разработал так называемый модельный бюджет, который позволяет выявлять, кому из субъектов РФ требуется дополнительная поддержка.
Также финансовое ведомство ставит перед собой задачу по распределению законом о бюджете большинства межбюджетных трансфертов, в первую очередь субсидий.
Обеспечение сбалансированности региональных бюджетов по-прежнему будет осуществляться как через ограничения возможности по уровню дефицитности региональных бюджетов, так и через контроль объема долга субъектов РФ. В первую очередь Минфин России предлагает ограничить регулирование расходных обязательств субъектов РФ на федеральном уровне. «Сегодня решениями федеральных органов исполнительной власти, министерств и ведомств, по сути дела, вводится обременение, новые квазирасходные обязательства для субъектов РФ, — пояснил Силуанов. — Это абсолютно неприемлемо, потому что по некоторым регионам таких решений принимается больше, нежели это позволяют доходы субъектов РФ». Необходимо прекратить действие таких решений, а также установить мораторий на принятие новых, особенно федеральными органами исполнительной власти, касающихся субъектов РФ.
Аудиторы критикуют
По мнению председателя Счетной палаты РФ Т. А. Голиковой, Основные направления содержат подробный анализ происходящих в мировой экономике процессов, описывают их влияние на экономику России. В них также отмечается наличие внутренних структурных проблем, однако меры, которые необходимо предпринять для их устранения, не предусмотрены.
Голикова обратила внимание на важные вопросы, которые не нашли отражения в документе. Так, она напомнила о поручении Президента РФ по выходу к
«Введение принципа фискальной нейтральности — неповышение нагрузки на добросовестных налогоплательщиков — в сегодняшних условиях оправданно», — считает Голикова. Вместе с тем возможность создания дополнительного экономического стимула для обеления зарплаты через изменение структуры налоговой нагрузки (снижение ставок прямых налогов на труд при повышении косвенных налогов) она ставит под сомнение, поскольку экономические и социальные эффекты такого маневра неочевидны и на сегодняшний день не подкреплены какими-либо доказательными аргументами.
Документ не содержит и сведений об эффективности применяемых льгот. В нем нет концептуальных подходов, позволяющих оценить целесообразность отмены или продления этих преференций. В то же время такая оценка критически важна для определения влияния льгот на экономический рост и создание механизмов, стимулирующих регионы к росту регионального налогового потенциала.
В Основных направлениях отсутствуют положения, определенность по которым необходима для формирования долгосрочной бюджетно-налоговой политики:
- вопросы функционирования консолидированных групп налогоплательщиков. Фактически с 2014 года весь институт КГН находится в подвешенном состоянии: новые не могут быть образованы, а ранее созданные продолжают функционировать;
- отсутствие долгосрочной стратегии или перечня мероприятий по выводу из тени самозанятых граждан, что могло бы стать дополнительным источником доходов. Законодательные новации по добровольной регистрации в налоговой службе через подачу уведомлений от физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, пока результатов не дали. На 1 января текущего года подано всего 213 заявлений. При этом по-прежнему актуальна проблема завышенного расчета численности неработающего населения с возложением на регионы дополнительной финансовой нагрузки при расчете бюджета Фонда ОМС (с учетом индексации размера платежа на неработающее население дополнительные расходы бюджета составят более 50 миллиардов рублей);
- не нашло своего продолжения заложенное в 2017 году правило «двух ключей» для отдельных видов льгот и преференций;
- практически не отражены проблемы региональных и местных налогов в части имущественного налогообложения.
Недостаточное внимание, по мнению аудиторов, уделено возрастающим возможностям улучшения администрирования доходов, основанных на базе электронных сервисов налоговой службы. «По состоянию на 14 июля 2017 года объем взыскания недоимки по страховым взносам, администрирование которых с 1 января 2017 года передано ФНС, составил 72,1 миллиарда рублей, — озвучила цифры Голикова. — Это очень высокие показатели».
Достаточно рамочно отражены направления совершенствования контрактной системы в
О. В. ИЗУТОВА
