Азамат Рыскулович ОЙНАРОВ, председатель правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»
В статье «Казахстан: объектно-ориентированный подход к стратегическому планированию» (№ 04, 2017) было продемонстрировано, что представляет собой объектно-ориентированный подход. В настоящем материале предлагается предметно рассмотреть, как в Казахстане на практике был применен объектно-ориентированный подход в стратегическом планировании.
Переход от «структуры» к «объектам»
До 2010 года в Казахстане к стратегическому планированию применялся структурный подход, и работал он достаточно эффективно (рисунок 1). Секрет успеха заключался в последовательности принятых решений и работе двух важных законов. В 1997 году была принята «Стратегия 2030» — документ высшего уровня в системе государственного стратегического планирования. В 1998 году был принят Закон о нормативных правовых актах, который выстроил и закрепил иерархию нормативных правовых актов со «Стратегией 2030» в качестве главной точки отсчета. Закон устанавливал, как должны писаться нормативные правовые акты, как они должны пониматься, в какой последовательности. Главным было выдержать порядок происходящих событий.
Практически сразу вслед за этим вышел еще один закон — «Об административных процедурах». Он заставлял делить нормативные правовые акты на процедуры, а не на функции, то есть вводил регламенты.
Это событие дало старт системе планирования, основанной на разделении по алгоритмам (рисунок 2):
- алгоритмы сохранения и передачи миссии. «Стратегия 2030» задала ориентиры движения, и все остальные плановые документы должны были придерживаться данных направлений. Это каскадная методология планирования: доведение управляющих воздействий от стратегии к программам и планам и далее — до конкретных проектов;
- алгоритмы иерархии инструментов управления. Данный шаг очевидно следует из необходимости поддержки иерархии задач управления. Это необходимо для согласования принимаемых на каждом уровне иерархии решений;
- алгоритмы создания системы управления. Система управления по процедурам, а не функциям.
В период
Структурный подход себя исчерпал
Принятый в 2009 году указ Президента РК «О системе государственного планирования» подвел черту под структурным подходом.
Структурный подход был основан на использовании различных типов организационной структуры. Органически ему присущ ряд черт, которые в условиях более быстрых изменений окружающей среды превращаются в недостатки:
- запутанность. При фрагментации одни и те же компоненты системы могут быть отнесены к различным элементам организационной структуры;
- отсутствие ответственности за конечный результат. Так как нет ориентированности на конечный результат, который теряется за массивом процедур;
- отсутствие заинтересованности в конечном результате. По той же причине — отсутствие ориентированности на конечный результат;
- отсутствие клиентоориентированности (т. е. ориентации на конечного потребителя). Конечный потребитель — это гражданин, получающий госуслугу: житель села, получающий газ в дом, горожанин, использующий общественный транспорт, и др.
Сейчас система стратегического планирования Казахстана действует уже на элементах объектно-ориентированного подхода. В основе системы новые документы — «Стратегия 2050» (2012 год) и План нации «100 конкретных шагов» (2015 год).
Система стратегического планирования республики основана на разделении по объектам (рисунок 3):
- объекты реализации;
- объекты планирования;
- объекты контроля;
- объекты регулирования.
Здесь главное не порядок событий, как было ранее, а агенты, которые являются либо объектами, либо субъектами действия.
Объектно-ориентированное стратегическое планирование
Алгоритмы были разработаны еще в период, когда система управления существовала в структурном виде (до 2009 года). Однако они не были согласованы между собой — взаимодействие структур и алгоритмов из-за несогласованности порождало «белый шум» расхождений, отсутствия ответственности, конечных результатов. Приближалось начало интеграции алгоритмов в структуры управления, но для этого было необходимо отладить алгоритмы, создать их структуры и иерархии. При этом отладка возможна, когда есть объект, на который следует ориентироваться. Отсюда необходимость объектно-ориентированного подхода: выделение объектов, классов, свойств и пр.
Упрощенность процедур (и тех же алгоритмов) достигается при объектно-ориентированном подходе так же, как и в объектном программировании, — за счет группировки (по классам, свойствам) (рисунок 4).
Объекты при объектно-ориентированном подходе можно использовать многократно, это существенно экономит время, необходимое на разработку, и его можно потратить на решение других задач. За счет использования компонент, ранее уже прошедших тестирование и проверку, снижаются (или даже исключаются) ошибки во вновь разрабатываемых объектах. В этом гибкость и экономность объектно-ориентированного подхода.
Модель, созданная с использованием объектно-ориентированного подхода, получается близкой к реальности и открытой для адаптации к изменившимся требованиям окружающей среды (внешнего мира).
Переход стратегического планирования от функций к объектам можно увидеть на примере эволюции стратегических целевых индикаторов, отраженных на рисунке 5.
Основное различие между структурным подходом и объектно-ориентированным заключается в следующем: в структурном подходе используется принцип «программно-целевое планирование», а в объектно-ориентированном подходе — «самостоятельность выбора путей решения задач» (рисунок 6). Их суть и различия таковы.
Программно-целевое планирование:
- определение приоритетов и целей;
- разработка госпрограмм развития;
- определение источников их финансирования.
- Усиление принципа самостоятельности:
- сокращение числа госпрограмм;
- повышение статуса стратегических планов госорганов;
- закрепление ответственности за результаты за руководителями госорганов.
Новые шаги
В Плане нации «100 конкретных шагов» (2015 год) были заданы новые шаги к объектной ориентации. Это Шаг 91 плана, включающий в себя такие задачи, как:
1. Самостоятельность госорганов по достижению целевых индикаторов.
2. Стандартизация и минимализм процедур мониторинга, оценки и контроля.
3. Фокусировка на контроль достижения целевых индикаторов.
4. Упразднение всех поручений процедурного характера и промежуточного контроля.
5. Государственное управление по конкретным результатам.
В Казахстане с 2014 года в стратегическом плане принята сингапурская стратегия государственного и проектного управления «государство — корпорация». В соответствии с ней разграничены политические функции, оставшиеся, собственно, за государственными органами, и хозяйственно-управленческие, переданные созданным государственным управляющим холдингам и национальным компаниям.
Сейчас настала пора перехода республики на следующий уровень процедур — на этом этапе уже нужны нормативные правовые акты о госпроектах, которые устанавливают стандарты и процессы управления этими проектами.
