Традиционно в первую пятницу последнего летнего месяца проходят Августовские чтения, организуемые Институтом реформирования общественных финансов. В этом году мероприятие состоялось в четырнадцатый раз и было посвящено проблемам межбюджетных отношений. В обсуждении приняли участие представители органов государственной власти, научного и экспертного сообщества. Дискуссия прошла по следующим вопросам: эволюция регулирования межбюджетных отношений — этап за этапом; виды трансфертов — минимизация множества; полномочия регионов — потенциал перераспределения.
Открыл чтения директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ в первые дни августа отметил свое пятнадцатилетие) В. В. Климанов. Поблагодарив собравшихся за проявленный интерес к форуму, основатель Августовских чтений провел небольшой исторический экскурс. За четырнадцать лет для обсуждения на чтениях выносились различные темы, касающиеся общественных финансов, и неизменно вызывали живой и неподдельный интерес участников дискуссий. Объектом внимания первых чтений, прошедших в 2004 году, стали новации, связанные с реформированием общественных финансов, и первый опыт в этом направлении. В 2005 году на форуме была презентована фундаментальная книга А. М. Лаврова, посвященная бюджетной реформе в России в целом. В последующие годы обсуждались возможности перехода от управления затратами к управлению результатами, связь бюджетной и административной реформ, региональное планирование. Был рассмотрен новый аспект, связанный с появлением автономных учреждений как нового типа государстивенного учреждения, обладающего большей финансово-хозяйственной самостоятельностью и большей степенью ответственности за результаты своей деятельности.
В зоне внимания Августовских чтений были программно-целевые инструменты планирования бюджета, проблемы составления и реализации государственных программ, бюджетная стратегия, новая редакция Бюджетного кодекса, связь стратегического и бюджетного планирования. То есть организаторы полемики всегда старались идти в ногу со временем и предлагать к рассмотрению самые актуальные вопросы текущего периода. «И сейчас мы решили вернуться к теме межбюджетных отношений и задаться вопросом, куда мы движемся», — задал направление дискуссии Климанов. Как сказал докладчик, никто и никогда не анализировал эволюцию межбюджетных отношений. Тем не менее, определив этапы их развития и оценив эффективность каждого, можно определить как позитивные моменты, так и ошибки и уже на этой базе строить новые, более продуманные планы дальнейших действий.
Еще 20 лет назад такого термина, как «межбюджетные отношения», не существовало. Конечно, необходимость выстраивания адекватных взаимоотношений региона и центра признавалась, но первая редакция Бюджетного кодекса, по мнению директора ИРОФ, имела очень невнятное определение данного процесса. Потом это определение изменилось, и если сначала межбюджетные отношения трактовались как отношения органов власти, то позже пришло понимание, что связывают эти отношения не губернатора и федерального министра, а определяют взаимодействие самого субъекта как публично-правового образования с Российской Федерацией или муниципальное образование с регионом по целому кругу вопросов.
Укрупнение — благо?
По отчетам Федерального казначейства сотрудники ИРОФ посчитали, сколько уникальных строк видов межбюджетных трансфертов использовалось в практике взаимоотношений Федерации и регионов. В 2011 году, например, уникальных строк в отчетности ФК по субсидиям было больше 200. «То же касается и дотаций, которых, строго говоря, существует всего две: на выравнивание и на сбалансированность. Но как только мы начнем смотреть бюджет или отчет о его исполнении, мы тут же найдем, что есть дотации на то, на это, на другое, которые и создают это огромное множество и задают другой формат взаимоотношений», — отметил Климанов.
Свое мнение по поводу укрупнения межбюджетных трансфертов высказал министр финансов Челябинской области А. В. Пшеницын. Посыл о том, что субсидии необходимо объединять, что это даст региону возможность маневрирования и во много раз облегчит администрирование, обсуждался не раз и находил поддержку. Но, по словам министра, объединение многочисленных субсидий в единую ничего не даст, кроме изменения названия, потому что желание Минфина России получать информацию в разрезе функциональной классификации расходов перебарывает желание дать регионам некую долю самостоятельности. «Когда три или четыре года назад нам в первый раз дали единую субсидию и мы начали распределить ее средства по своему усмотрению, было очень много возмущений от федеральных органов власти. Потому что уже при выделении субсидии было предопределено, сколько средств и на какую отрасль должно было пойти, и мы этого принципа должны были придерживаться», — отметил Пшеницын. Кроме того, свободу действий регионов сдерживают заключаемые с центром соглашения о предоставлении субсидий, в которые сегодня могут быть включены какие угодно условия. И регион будет расходовать средства в соответствии с ними, а не с собственными приоритетами и нуждами. Поэтому, по мнению министра финансов Челябинской области, пока не изменится сама система предоставления межбюджетных трансфертов, у регионов не будет и самостоятельности, а администрирование при укрупнении субсидий только усложнится.
Директор Института региональных проблем Д. А. Журавлев отметил, что межбюджетные отношения не являются чисто экономическим процессом, это процесс больше политический. Федерации нужно управлять и контролировать ситуацию. Сколько бы ни было видов трансфертов, один или 50, все равно будет детализация расходов. Это вопрос контроля над единым пространством государства. Правильно ли контролировать именно так или нет, это вопрос. Другой путь никто искать не хочет, поэтому о качественном изменении межбюджетных отношений, как считает Журавлев, пока речь вести рано.
Экспериментальная субвенция
О взаимоотношениях региона и муниципального образования рассказала заместитель главы администрации города Орска Оренбургской области Е. А. Свиненкова. Она отметила, что у Орска, как и других муниципальных образований области, хорошо отлажен процесс взаимодействия с региональным Минфином. В ходе дискуссий на совместных совещаниях рождаются оптимальные решения, которые дают муниципалитету возможность маневрирования. В частности, в этом году субъект ввел консолидированную субвенцию муниципалитету на общее и дошкольное образование, позволив местной власти (это закреплено законодательным актом) перераспределять средства субвенции в рамках того направления, на которое она выделена, не по согласованию с субъектом, а с уведомлением о том, как средства перераспределены и на каком основании. До нововведения город Орск направлял на зарплату сотрудников учреждения общего образования средства субвенции, а младший обслуживающий персонал дошкольных учреждений был вынужден содержать за счет собственных средств. «Мы страдали от того, что тянули дошкольное образование сверх полномочий. Сейчас это урегулировано. И я думаю, было бы целесообразным распространить такую практику на взаимоотношения Федерации и субъектов, потому что при ее применении появляется возможность для маневра», — предложила Свиненкова.
Что отдать муниципалитетам
Институт экономики города, как сказала его исполнительный директор Т. Д. Полиди, активно занимается вопросом повышения финансовой независимости городов. Сотрудниками института проанализировано огромное количество статистики как казначейской, так и налоговой службы, и в результате был обнаружен интересный факт. Самые экономически мощные города с населением более миллиона человек, которые обеспечивают экономический рост и доходы в вышестоящие бюджеты, имеют наименьшую бюджетную обеспеченность на душу населения. То есть города, которые обеспечивают экономическое развитие, перераспределяют свои реальные доходы вверх, получают в результате меньше всех. «Сегодня серьезных полномочий, необходимых для развития городской инфраструктуры, у городских округов практически нет», — отметила Полиди. Так какие же полномочия и доходные источники целесообразно отдать городам, чтобы они имели маневр для принятия решений по развитию городской инфраструктуры и наполняемости местных бюджетов? Полномочия, влияющие на развитие инфраструктуры, частично могли бы обеспечить имущественные налоги. Но земельный налог и налог на имущество физлиц отчисляются в местные бюджеты, а налог на имущество организаций — в региональный. По мнению Полиди, использование налога на недвижимость организаций в качестве доходного источника регионального бюджета неэффективно. Расчеты говорят о том, что сумма налога на имущество юрлиц, собираемого на территории 18 крупных городских агломераций, составляет всего 4% от совокупного дохода субъектов, в которые они входят, тогда как для городов она составляла бы 27,5%.
К полномочиям с осторожностью
Как прозвучало в выступлении министра финансов Ростовской области Л. В. Федотовой, вопрос о перераспределении полномочий с уровня на уровень достаточно сложный, и подходить к его решению необходимо с большой осторожностью. Большие проблемы возникли после того, как у регионов забрали и передали на федеральный уровень полномочия в части финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел. «Одни регионы при этом приобрели, другие — потеряли. Мы понимаем, что сегодня Федерация в полном объеме не обеспечивает это полномочие потому, что губернатор получает письма с просьбой выделить средства на обмундирование или другие нужды. Или, например, полномочие совместного ведения по предотвращению чрезвычайных ситуаций — это содержание подразделений МЧС и региональной противопожарной службы, которая создавалась для того, чтобы обеспечить защиту от ЧС отдаленных населенных пунктов. Сегодня регион продолжает эту службу развивать, а федеральная структура в своем развитии остановилась», — привела примеры Федотова.
С той же осторожностью следует, по мнению министра, подходить и к процессу передачи на муниципальный уровень доходных источников. К примеру, часть налога на прибыль до позапрошлого года в размере 5,55% ставки шла в муниципальные бюджеты Ростовской области. Но каждый муниципалитет имеет свой налоговый потенциал, и получалось, что кто-то имел большие поступления, а кто-то не имел их совсем, и регион при этом располагал меньшими суммами для перераспределения средств и поддержки муниципалитетов, в которых поступления налога на прибыль незначительные.
Нужна мотивация
Представитель НИФИ О. И. Тимофеева отметила, что сегодняшняя система распределения межбюджетных трансфертов не мотивирует регионы и муниципалитеты к развитию территории: «Цифры из презентации Минфина России, представленной на совещании с министрами финансов субъектов РФ, свидетельствуют о том, что регионы, которые имеют наибольшую долю дотаций в своем бюджете, устанавливают самые низкие ставки в части транспортного налога. Это очень яркий пример демотивации. Тот, кто зарабатывает сам, ищет выходы из сложных ситуаций, идет на непопулярные меры, а тот, кто получает деньги из центра — не делает ничего».
И правила игры
Для повышения эффективности межбюджетных отношений, по мнению заместителя декана экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова О. В. Буклемешева, не хватает нескольких вещей. В частности, неправильной является сама схема разработки принципов построения межбюджетных отношений. «На самом деле количество видов трансфертов не так важно, как то, чтобы система отношений, развиваясь, двигалась не от экспертов, а чтобы сигнал шел снизу. И если говорить о том, как создать идеальную систему межбюджетных отношений, я бы предложил установить четкие правила игры, которые зафиксируют определенные стимулы и будут применяться хотя бы в период действия президентских полномочий», — сказал ученый.
С. В. МАРТЫНЕНКО
