В сентябре в Москве прошел круглый стол на тему «Стратегическое планирование и проектное управление на уровне субъектов РФ и муниципальных образований». Организаторами мероприятия выступила компания «Р.О.С.Т.У.».
Прежде всего хотелось бы отметить, что в России утвержден очередной стратегический документ — "Стратегия повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на
Количество участников круглого стола стало ярким доказательством того, что реализация Федерального закона № 172‑ФЗ пока вызывает больше вопросов, нежели дает ответов. И, как отметила генеральный директор компании «Р.О.С.Т.У.» К. И. Косогова, сегодня очень важно и полезно изучать, обсуждать опыт, накопленный в субъектах РФ, муниципальных образованиях.
О том, какие риски, связанные со стратегическим планированием, видит Счетная палата РФ, рассказала заместитель директора ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» Е. С. Кутукова. Стратегическое планирование подразумевает под собой целый комплекс специальных мер, направленных на подготовку определенных стратегий развития. В процесс планирования вовлечены все три уровня власти: федеральный, региональный и муниципальный. Система инструментов программно-целевого управления согласно Закону № 172‑ФЗ объединяет:
- стратегию социально-экономического развития;
- прогноз социально-экономического развития;
- план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития;
- бюджетный прогноз.
С указанными документами должны быть четко увязаны цели и задачи государственных и муниципальных программ, на основании которых формируются бюджеты бюджетной системы РФ в программном формате. "Однако сегодня мы имеем на всех уровнях огромное количество показателей программ, никак не связанных между собой, — отметила Кутукова. — Многие из них находятся в разных системах координат и не стыкуются друг с другом, даже если подразумевают одно и то же«[2]. Проблема, очевидно, в том, что, к примеру, муниципалитеты разрабатывают свои документы, не имея установки от региона. «Мы сейчас пытаемся сгруппировать эти показатели, чтобы создать на их основе универсальный классификатор», — поделилась планами Кутукова.
В ожидании главного документа
Также, по словам спикера, некоторую тревогу вызывает и ситуация с разработкой главного документа в системе инструментов программно-целевого управления — стратегии социально-экономического развития РФ. Напомним, в соответствии с Законом № 172‑ФЗ стратегия должна быть разработана до 1 января 2018 года. При этом срок предоставления ее в Правительство РФ с июня 2017 года перенесен на октябрь. Когда же в действительности Минэкономразвития России, ответственное за это направление, презентует в правительстве документ, остается только гадать.
«Счетная палата провела работу, которая стала примером стратегического аудита. В ходе нее была дана оценка нормативной и методической базы, разработки стратегии, организации работы», — сообщила участникам круглого стола Кутукова. По ее словам, аудиторы установили, что Минэкономразвития России сформировало концептуальный подход к подготовке стратегии, однако документ носил закрытый характер, и его содержание не было доведено до всех участников процесса. Также ведомство не разработало инструкцию по заполнению формы запроса в ФОИВ. Как следствие, запросы с полностью заполненными разделами предоставили всего пять министерств: Минздрав, Минобрнауки, Минкультуры, Минвостокразвития и Минкавказа России.
Кроме того, предоставленные министерствами и ведомствами материалы не согласованы по горизонту планирования. Так, большая часть участников (11) предоставила данные до 2030 года, четверо — до 2035 года, другие ограничились 2025 годом, а в двух материалах период вообще четко не определен. «В целом неполное предоставление материалов участниками процесса разработки стратегии, их несопоставимость по периоду, слабый контроль за качеством представленных материалов и анализом их содержания — результат отсутствия должного методического обеспечения процесса подготовки стратегии и полноценного межведомственного взаимодействия, — полагает спикер. — Такое положение дел создает риски разработки самого проекта документа низкого качества».
Еще одно замечание аудиторов касается списка участников разработки стратегии. Минэкономразвития России, самостоятельно определяя участников, не включило в него представителей ОИВ субъектов РФ, участие которых предусмотрено правилами[3].
Вывод, сделанный аудиторами, неутешительный: работа по формированию документа велась больше года, однако за это время полноценной стратегии создано не было и должное межведомственное взаимодействие также организовать не удалось.
Стратегия за стратегией
Представитель Минэкономразвития России И. С. Чугуевская ознакомила собравшихся с внушительным перечнем необходимых в рамках Закона № 172‑ФЗ документов. Вместе с тем, по мнению спикера, на их создание было отведено слишком мало времени.
Также Чугуевская отметила, что универсальная система показателей сегодня не отработана. «Порядка 460 показателей присутствует во всей группе документов, — озвучила цифру представитель Минэкономразвития России. — Нам бы хотелось сузить эту группу до
По словам спикера, методическое сопровождение Закона № 172‑ФЗ с большим трудом, но осуществляется. В частности, в этом году подготовлены и приняты Методические рекомендации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, плана мероприятий по ее реализации, организации мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. «Работая над рекомендациями два года, мы разработали документ, который уже задает некоторую систему, — отметила Чугуевская. — Вместе с тем мы должны понимать: чтобы система начала функционировать, нужно создавать электронные стандарты документов стратегического планирования».
Самая сложная ситуация, по словам представителя Минэкономразвития России, связана со стратегией пространственного развития РФ, концепция которого утверждена в начале текущего года. Проблема состоит в том, что этот документ должен отражать основные положения стратегии социально-экономического развития РФ, которой на сегодняшний день нет.
Кроме того, существует еще один нюанс. «По версии Закона № 172‑ФЗ, стратегия пространственного развития Российской Федерации — это стратегия регионального развития, — считает Чугуевская. — В мировой практике пространственная организация экономики — это, как правило, отдельный документ». У нас же в него погружены элементы региональных стратегий. В частности, предполагается определение конкурентоспособных региональных специализаций, преимуществ субъектов РФ, мероприятий по совершенствованию системы расселения и размещения производительных сил.
Следующий документ — стратегия социально-экономического развития макрорегионов, по сути, должен подготавливаться после стратегии пространственного развития. «Мы пришли к выводу, что макрорегионы останутся в границах федеральных округов, — сообщила спикер. — Базовой основой для этого блока является новая модель региональной политики». По мнению представителя Минэкономразвития России, модель, существующая с 1996 года, практически себя исчерпала.
Следующий вопрос, ставший центром внимания, — постановление Правительства РФ от 14 октября 2016 года № 1045 о порядке согласования стратегий социально-экономического развития субъектов РФ с ФОИВ по предметам совместного ведения. «Довольно сложная процедура, на прохождение которой заложено порядка полугода, — отметила Чугуевская. — На сегодняшнем этапе проблема связана с тем, что к согласованию существует некое субъективное отношение. Кроме того, очень сложно согласовывать вопросы социального обеспечения, поскольку социальный блок ФОИВ не имеет стратегии, с которой можно сверить показатели».
Кроме того, в рамках круглого стола был рассмотрен опыт стратегического и программно-целевого управления Республики Саха (Якутия), Томской области, города Севастополя, городов Мичуринск и Уварово Тамбовской области.
Второй блок мероприятия был посвящен вопросам проектного управления, методы которого позволяют повысить эффективность реализации документов стратегического планирования. Об опыте внедрения проектной практики в деятельность федеральных государственных органов рассказал Директор центра проектного менеджмента РАНХиГС О. Ю. Билев Опытом организации проектной деятельности поделились представители Москвы, Калининградской области, ХМАО — Югры.
О. В. ИЗУТОВА
[1] Распоряжение Правительства РФ от 25 сентября 2017 года №
[2] Более подробно об этом читайте в ближайших номерах журнала «Бюджет».
[3] Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 8 августа 2015 года № 823.
