Удается ли сохранять баланс интересов государства и бизнеса при использовании такого инструмента финансового контроля, как казначейское сопровождение? Каковы его правовые основы, алгоритмы проведения и перспективы развития? Эти и другие вопросы были рассмотрены на панельной дискуссии «Казначейское сопровождение как ключевой элемент новой парадигмы финансового контроля», которая прошла в рамках Московского финансового форума-2017.
Сам институт казначейского сопровождения возник недавно и начал активно применяться с 2016 года. Этот инструмент контроля используется в отношении выделяемых из федерального бюджета субсидий субъектам Федерации и юридическим лицам и авансов по государственным контрактам. Работает механизм так: средства перечисляются не на расчетные счета получателей, а на лицевые счета, открываемые им в казначействе. О том, какой результат дал такой подход к контролю за расходованием бюджетных средств при реализации нескольких проектов, рассказал руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин. «Во-первых, — сказал он, — вместе со Счетной палатой РФ мы провели полную инвентаризацию всех ранее предоставленных из федерального бюджета ресурсов тем получателям средств, которые попали под казначейское сопровождение. В результате на счета казначейства вернулось 289,2 миллиарда рублей, которые раньше находились на счетах соответствующих получателей средств. Из этой суммы в доход федерального бюджета зачислено 12,8 миллиарда рублей как неиспользованные. Такой итог проведенной инвентаризации понятен — эти активы были сформированы по прежним технологиям. Во-вторых, возник новый принцип расходования государственных денег — предоставление средств под потребность. В этом случае мы видим реальное исполнение федерального бюджета и имеем возможности для перераспределения ресурсов в рамках существующих бюджетных механизмов».
Прямой эффект от использования казначейского сопровождения заключается в значительном снижении остатков средств целевых субсидий на счетах субъектов. К примеру, на 1 января 2013 года они составляли 242 миллиарда, а на 1 января 2017 года — 6 миллиардов рублей. Казначейские ресурсы теперь нельзя отвлечь на депозиты, поэтому увеличилась скорость оборота денег, так как получатели начинают оперативно их использовать. Первое впечатление от такой новации — государство забрало ресурсы из кредитных организаций. Но, как отметил руководитель ФК, остатки средств работают на экономику, они — на счетах казначейства, которое является одним из самых активных участников денежного рынка, предлагая эти ресурсы кредитным организациям. В прошлом году ведомство благодаря работе по управлению ликвидностью единого казначейского счета обеспечило беспрецедентный доход федерального бюджета, причем
Преодоление трудностей
Но не является ли такой успех лишь одной стороной медали? Вторая сторона — это степень комфортности взаимодействия с государственной казной самих получателей средств. До 2016 года казначейство не работало с коммерческими юридическими лицами, а только с бюджетным сектором, который уже хорошо знает все процедуры. Для бизнеса новые правила игры стали управленческим шоком. Требования по заполнению документов, по предоставлению их в казначейство диктуют необходимость повышения финансовой дисциплины получателей целевых ресурсов и, как следствие, увеличивают административную нагрузку на них. Как сказал Артюхин, казначейское сопровождение — инструмент новый и предполагается его развитие и совершенствование. Соответствующее распоряжение Президента РФ подписано 2 января 2017 года и обозначает ключевую цель новации — недопущение завышения цен при осуществлении закупок. И следующим шагом к этой цели станет внедрение бюджетного мониторинга, который проводит сейчас в режиме эксперимента Федеральное казначейство в отношении пяти проектов. Именно бюджетный мониторинг при соблюдении получателями средств нормативно закрепленного требования по раздельному учету позволит раскрыть структуру цен через так называемую расходную декларацию. Таким образом, государство сможет проследить, за что оно платит.
Казначейское сопровождение — новый инструмент не только для Федерального казначейства, но и для министерств и ведомств, которые уже включились в этот проект. Свою оценку новации дала заместитель министра промышленности и торговли РФ Г. М. Кадырова. В проект по казначейскому сопровождению ведомство включилось с 2015 года, и сейчас под наблюдением казначеев находится расходование каждого пятого рубля. Кадырова подтвердила, что на первоначальном этапе внедрения новации юридические лица — получатели бюджетных средств столкнулись с массой сложностей. Им было необходимо произвести определенную последовательность действий для того, чтобы открыть счета в органах казначейства, а затем научиться пользоваться находящимися на них средствами. Безусловно, административная нагрузка для них выросла. Трудоемкость процесса финансирования увеличилась и для самого ГРБС. «Но мы системно работаем уже три года, и сложностей становится значительно меньше», — признала Кадырова. Кроме всего прочего, казначейское сопровождение выполняет и воспитательную функцию — участие в этом процессе дисциплинирует задействованных в нем лиц. Кроме того, если говорить о структуре затрат, то сегодня казначейское сопровождение позволяет главному распорядителю видеть целевое назначение и использование каждого перечисленного юридическому лицу рубля. «Безусловно, систему нужно дорабатывать: детализировать, делать ее более простой с точки зрения администрирования, но тем не менее она нам помогла обеспечить эффективное целевое использование средств», — отметила Кадырова.
Нарушений бы не было
Впрочем, определенная часть бизнеса испугалась вхождения в казначейское сопровождение. В какой-то степени опасения обоснованны, так как такая форма работы требует определенного уровня финансового менеджмента и выдвигает некую систему требований, которым нужно соответствовать. Но участие в казначейском сопровождении, по мнению аудитора Счетной палаты РФ Т. В. Блиновой, полезно и для бизнеса. Такое пристальное внимание государства снимает с него ощутимую долю ответственности и позволяет иметь уверенность в том, что нецелевые расходы не будут допущены — по сути, Федеральное казначейство в рамках казначейского сопровождения выполняет роль внешнего аудитора. Кроме того, казначейское сопровождение дает и социальный эффект — прозрачность движения бюджетных средств, например, способствует снижению задолженности по заработной плате сотрудников тех коммерческих структур, которые вошли в казначейское сопровождение.
Кроме того, механизм должен не только использоваться в рамках последующего контроля, но и непосредственно влиять на планирование и распределение средств. «Счетная палата проанализировала итоги своих контрольных мероприятий в отношении трех крупных компаний, не вошедших в казначейское сопровождение, в результате которых выявлено 144 нарушения на сумму 3,8 миллиарда рублей. Анализ показал, что большинства этих нарушений в случае осуществления казначейского сопровождения не было бы», — подчеркнула Блинова.
Преграда недобросовестной конкуренции
«Систему казначейского сопровождения стоит рассматривать и как неотъемлемую часть мер, направленных на сокращение рисков отмывания денег», — высказал свою точку зрения заместитель директора Федеральной службы по финансовому мониторингу О. В. Крылов. Казначейское сопровождение — не какой-то обособленный механизм, оно полностью вписывается в основные тренды в сфере контроля госфинансов, который включает в себя и создание единых казначейств, комплайнс-служб в госкорпорациях и на предприятиях, применение единых стандартов использования бюджетных средств госорганизациями. Новый инструмент обеспечит не только эффективный контроль за использованием бюджетных средств, но и прозрачность системы госзакупок, а следовательно, равноправие и равные возможности в этой сфере для бизнеса. Также он поставит преграду для недобросовестной конкуренции, что в конечном итоге будет способствовать улучшению инвестиционного климата.
Как отметил начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков, использование инструментов и результатов казначейского сопровождения дает качественно новую возможность для осуществления контрольной деятельности. Сегодня уже не нужно копаться в бумажках, порой даже выходить на объект, запрашивать контракты — можно использовать другие алгоритмы деятельности. «Те инструменты, которые уже существуют и которые коллеги из Федерального казначейства планируют развивать (это и смарт-контракты, и ведение информации о контрактах в электронном структурированном виде), помогут создать иную среду контроля и современную среду управления финансами», — сказал он. Но залог успеха — это наличие подготовленных кадров: специалистов, которые имеют другие навыки, умеют работать с рисками, взвешивать их и ими управлять.
Правовые основы
Чтобы казначейское сопровождение четко и грамотно работало, необходимо правовое регулирование. Сегодня на повестке дня внесение изменений в Бюджетный кодекс. Как сказала директор департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ Т. В. Саакян, в настоящее время в Правительство РФ внесен законопроект, который устанавливает основы казначейского сопровождения и общие правила игры при казначейском сопровождении средств, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. Второй большой закон, который готовит Минфин России, — это поправки в Федеральный закон № 44‑ФЗ, потому как самый большой пласт средств, попадающих под казначейское сопровождение, — это средства, которые идут на оплату государственных контрактов. «Сейчас нужно не только правильно написать нормативный акт, но и понять, когда его нужно вводить в действие. Необходимо ведь создать информационные ресурсы, разработать подзаконные акты», — отметила Саакян. Поэтому предположительно вышеуказанные законы заработают в 2019 году. До этого, то есть в 2018 году, казначейское сопровождение будет регламентироваться законом о федеральном бюджете — закон опишет случаи, в которых должен применяться этот механизм, и правила его использования.
С. В. МАРТЫНЕНКО
