Десятое заседание рабочей группы Министерства финансов РФ по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля прошло в Горно-Алтайске (Республика Алтай)
Расширение сферы деятельности
Вопросы, обсуждавшиеся на десятом заседании рабочей группы, в основном вытекают из активной совместной работы Минфина России и Счетной палаты над законопроектом о внесении изменений в БК РФ в части дальнейшего совершенствования финансового контроля. Одна из проблем, которую должен решить законопроект, — ограниченность сферы госфинконтроля.
Предусмотренное действующим законодательством полномочие в виде контроля за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, достаточно узкое и фактически ограничивается только контролем за выполнением бюджетных процедур. При этом очень важные вопросы — например, связанные с контролем за правомерностью выплат, которые порождаются отдельными положениями отраслевых законов и нормативных актов, формально не являющихся бюджетным законодательством, — юридически выпадают из области этого полномочия. В рамках законопроекта предлагается расширить эту сферу деятельности, определив, что ВГ(М)ФК — это надзор в сфере бюджетных правоотношений, то есть классический контроль, а также контроль за соблюдением положений нормативных правовых актов, обуславливающих расходные обязательства. По мнению Бычкова, это было бы логично, поскольку положения отраслевых нормативных правовых актов становятся основой для формирования реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований, то есть частью планирования и исполнения бюджета.
Стандарты
Еще одна цель законопроекта — создание условий для формирования федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В прошлом году вышла поправка в БК РФ, которая предусматривает, что в соответствии с порядками и правилами осуществления контроля необходимо устанавливать стандарты ВГ(М)ФК, причем весь этот массив нормативных документов должен быть свой для каждого уровня бюджетной системы. В результате получается огромное разнообразие стандартов и порядков.
Сейчас есть предложение — большую часть правил игры все-таки зафиксировать на федеральном уровне. Для этого федеральные стандарты, единые и универсальные для всех финнадзоров, предлагается выстроить в виде трехуровневой системы. Основой системы станет так называемый стандарт стандартов, который будет содержать общие требования к формированию любого стандарта и принципы осуществления контрольной деятельности ВГ(М)ФК. Два следующих уровня — это общие и специальные стандарты. При этом общими будут являться:
- планирование контрольной деятельности;
- организация и осуществление контрольной деятельности;
- обеспечение качества контрольной деятельности;
- досудебное обжалование;
- отчет о результатах контрольной деятельности.
Как отметил Бычков, если по осуществлению и организации контрольного мероприятия, подготовке отчетов сейчас у всех контрольных органов страны сложилось более или менее одинаковое понимание, то три других стандарта все еще требуют обсуждения и выработки общих подходов. Что касается специальных стандартов, то это стандарты проведения проверок по конкретной тематике:
- проверка условий предоставления межбюджетных трансфертов;
- проверка условий предоставления субсидий юрлицам;
- проверка бухгалтерской отчетности;
- проверка отчетности по реализации госпрограмм;
- проверка отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Кстати, три первых стандарта уже подготовлены, и именно их содержание подверглось рассмотрению, обсуждению и корректировке на заседании рабочей группы.
Базовая цель создания этих стандартов — благородная. Во-первых, они призваны программировать проверку и указывать контролерам, на какие вопросы по каждой тематике необходимо обратить внимание. Во-вторых, они определяют, как квалифицировать нарушения и реализовывать итоги контрольных мероприятий. «Если это будет сделано по всем направлениям проверок, то определятся подходы к квалификации нарушений и необходимость разработки единого федерального классификатора нарушений отпадет», — подчеркнул Бычков.
Бюджетные меры принуждения
Сегодня также назрела необходимость уточнить механизмы применения бюджетных мер принуждения. На практике существует три случая применения БМП: нецелевое использование бюджетных средств, нарушение условий софинансирования и недостижение показателей результативности использования бюджетных трансфертов.
Однако если при нецелевом использовании бюджетных средств механизм применения бюджетных мер принуждения достаточно хорошо работает, то в двух других случаях возникают проблемы. Такие нарушения, как несоблюдение условий софинансирования и недостижение показателей, носят устраняемый характер. Возникают ситуации, когда выявляемые в рамках проверяемого периода нарушения устраняются до полного исполнения соглашения по софинансированию. Тем не менее акт фиксирует нарушение условий софинансирования, и в финорган направляется уведомление о применении БМП, которое приходит уже после того, как соглашение выполнено и условия соблюдены. Смысла применять бюджетную меру уже нет, но Бюджетный кодекс предъявляет на этот счет жесткие требования.
Чтобы разрешить подобные коллизии, предлагается законодательно закрепить схемы уточнений действий финоргана при получении уведомления о применении этого механизма реагирования. Например, если по информации ГРБС нарушение уже устранено, то финорган имеет право отказать в применении бюджетной меры и отправить уведомление обратно в финнадзор. Финнадзор же может перепроверить информацию об устранении и либо закрывает уведомление, либо, если нарушение не устранено, снова направляет повторное уведомление в финорган. Для обеспечения возможности провести эту процедуру увеличиваются и сроки применения БМП с 30 до 50 дней.
Казначейское сопровождение
Еще одна законодательная новелла связана с активным развитием инструментов казначейского сопровождения. Сейчас казначейское сопровождение применяется только в отношении средств федерального бюджета, но уже подготовлен законопроект, который внесет изменения в БК РФ в части легитимизации инструмента на региональном и муниципальных уровнях. Чтобы повысить эффективность данного инструмента, принято решение предоставить финнадзорам право в отдельных случаях и по отдельным приоритетным проектам проверять фактическое выполнение работ, предоставление товаров и услуг перед тем, как кассовый расход будет санкционирован казначейством. По результатам проверки государственному (муниципальному) заказчику будет выдаваться положительное заключение, которое он должен приложить к заявке на кассовый расход. Нет заключения — нет и санкционирования кассового расхода.
Ущерб
Давно назрела необходимость уточнить вопросы возмещения ущерба, нанесенного публично-правовому образованию в связи с нарушением бюджетного законодательства. В настоящее время в Бюджетном кодексе не содержится понятия ущерба, как нет и методики определения его суммы. На практике объем ущерба приравнивается к сумме неправомерно использованных средств. Хотя, как отметил Бычков, это большой методологический вопрос — действительно ли сумма ущерба должна в принципе равняться сумме неправомерно использованных средств. Ряд экспертов высказывают мнение, что ущерб появляется тогда, когда результаты не достигнуты, а не тогда, когда деньги просто использованы неправомерным образом. Но в этом случае посчитать ущерб очень сложно, так как трудно определить, сколько денег нужно забрать у нарушителя для того, чтобы недовыполненная задача все-таки была выполнена.
Кроме того, термин «ущерб» характерен скорее для уголовного права, и даже в Гражданском кодексе его нет. Поэтому возникло предложение в рамках бюджетного законодательства отойти от этого понятия и применительно к задачам восстановления нарушенных прав бюджета заменить его на «неправомерное использование бюджетных средств». «То есть, если у нас определяются сверхнормативные расходы, оплата невыполненных работ, непоставленных товаров и непредоставленных услуг, мы вычисляем эту дельту и имеем право эти средства забрать», — пояснил Бычков.
Остается вопрос, как взыскать ущерб с государственных (муниципальных) учреждений. На практике ситуация складывается так: учреждение, с которого взыскивается ущерб, сообщает, что приносящей доход деятельности не ведет, денег не имеет, и просит разрешения восстановить средства в бюджет за счет субсидии. Такое решение возможно с учетом того, что по гражданскому законодательству, возместив ущерб (пусть даже и за счет средств субсидии), учреждение может взыскать деньги с виновного работника в порядке регресса. Но последнее — не обязанность, а право, и, если ничего не поменять в законодательстве, все предписания по возмещению ущерба будут обслуживаться за счет бюджетных средств.
Один из альтернативных вариантов — выставление предписания не учреждению, а виновному должностному лицу с последующим судебным разбирательством, если это предписание не исполняется. Другой вариант, который представляется более корректным, — выставление предписания учреждению, но с жестким законодательным запретом на возмещение ущерба за счет использования субсидии, а только за счет приносящей закон деятельности. Если таковая отсутствует, то само учреждение должно принимать меры, в том числе и через суд, к должностному лицу по возвращению ущерба в бюджет. Именно этот подход описан в проекте изменений в Бюджетный кодекс.
Существенность нарушения
7 июня 2017 года вышел Федеральный закон № 118. Внесенные им изменения в КоАП РФ существенно расширили и углубили административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, в частности за нарушение условий предоставления субсидий и межбюджетных трансфертов. Теперь более четко зафиксировано, что, по сути, субъектом нарушения является не только тот, кто получает трансферт, но и тот, кто его предоставляет. Это вполне разумно, так как факты нарушения порядка предоставления также должны попадать под санкции. Тем не менее еще остаются проблемы, связанные с определением достоверности и недостоверности отчетности и применением бюджетных санкций.
Так, например, статья 15.15.6 КоАП РФ регламентирует применение административной ответственности за предоставление заведомо недостоверной отчетности, но критериев определения этого нарушения нет. Сейчас предлагается внести изменения в КоАП, и законопроект разводит нормы вышеуказанной статьи по двум новым: «Нарушение порядка ведения бюджетных смет, формирования документов для составления и исполнения бюджета» и «Нарушение порядка формирования и представления бюджетной (бухгалтерской) отчетности организациями госсектора». В законопроекте обозначены критерии, по которым бюджетная отчетность признается недостоверной и заведомо недостоверной. Кроме того, в законопроекте присутствует оговорка: если ошибки и нарушения выявлены своевременно, до утверждения отчетности в установленном порядке, то административная ответственность не применяется.
Законопроект делает понятными и принципы дифференциации административной ответственности за недостоверную отчетность в зависимости от комбинаций параметров и их значений. Так, если показатель искажается более чем на 10%, нарушение считается грубым. Что касается менее значительных искажений, то в таких случаях градация зависит от объема нарушения. Однако четкой линии, отделяющей существенность от несущественности нарушения, не просматривается.
Решение
Обсуждение вопросов, предложенных к рассмотрению, по традиции проходило в малых рабочих группах, которые внесли предложения по корректировкам проанализированных законопроектов. В результате участники десятого заседания рабочей группы по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля приняли следующие решения.
1. Одобрить структуру стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Общие требования к стандартам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» (Стандарт стандартов) и общие стандарты должны быть установлены Правительством РФ.
2. Стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Досудебное обжалование» не выделять в отдельный стандарт, а включить в стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Организация и осуществление контрольного мероприятия».
3. Объединить стандарт «Общие требования» и стандарт «Принципы», учитывая, что большинство принципов являются универсальными для всех полномочий, осуществляемых должностными лицами.
4. В КоАП РФ ввести критерий значительности/незначительности нарушений, в том числе по признаку материальных последствий по статьям
5. В КоАП РФ предусмотреть возможность рассмотрения дел руководителями подразделений, а не только руководителем (заместителем руководителя) органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
6. Министерству финансов РФ рассмотреть вопрос гармонизации положений Закона
7. Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть вопрос о закреплении в Бюджетном кодексе нормы, предусматривающей принятие самостоятельного порядка по организации внутреннего финансового аудита на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе регулирующего порядок наделения участников бюджетного процесса полномочиями по внутреннему финансовому аудиту.
8. Следующее заседание рабочей группы по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля запланировать к проведению в Москве в декабре 2017 года (тема — общие стандарты, риск-ориентированное планирование контрольной деятельности).
Е. П. БЕСПАЛОВА
