Среди множества тем Московского финансового форума (МФФ), состоявшегося в столице 8 сентября 2017 года, приоритетными значились две: «Новое качество государственного управления» и «Цифровизация экономики». В программе мероприятия они были разнесены по разным залам, обсуждение проходило с участием разных экспертов, но говорили специалисты практически об одном и том же, потому что в новой реальности темы эти глубоко взаимосвязаны.
Шесть причин
«В современном мире государства конкурируют не ресурсами, а моделями управления», — поделился своими размышлениями ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ (РАНХиГС) В. А. Мау, открывая панельную дискуссию, посвященную госуправлению. С ресурсами у нашей страны все хорошо. Но в конкурентной борьбе с другими, даже значительно менее обеспеченными государствами мы давно и основательно проигрываем. Выходит, проблема действительно в управлении.
Прежде чем приступить к основному разговору, модератор предложил всем участникам ответить, в чем они видят основную причину низкого качества государственного управления в России. Для удобства было организовано интерактивное голосование. Желающие могли выбрать один из шести пунктов, сформулированных составителями.
В голосовании приняли участие около 100 человек. Результаты распределились следующим образом:
- 32,2% основной причиной низкого качества государственного управления в России назвали игнорирование новейших технологических трендов при организации системы госуправления;
- 23% высказались за низкое качество законодательства Российской Федерации;
- третье место (по 12,6% голосов) разделили следующие причины: слабая защита прав и свобод человека (низкое качество судебной власти); непрофессионализм чиновников и коррупция;
- на последнем месте (6,9% голосов) оказался избыточный государственный контроль (надзор).
Впоследствии каждый из участников дискуссии, начиная свое выступление, при желании сообщал, что из предложенного выбрал (бы) он, и пояснял свою позицию. Так, по мнению главы Центра стратегических разработок (ЦСР), экс-министра финансов А. Л. Кудрина, в опросе отражены не все возможные причины некачественного управления в России. Но из того, что есть, он назвал бы слабую защиту прав человека.
«При этом она не сводится только к низкому качеству судебной власти, — добавил Кудрин. — Защита прав и свобод означает, что в общении с клиентом, с человеком, с гражданином государство должно быть партнером и строго учитывать его интересы. Гражданин должен иметь право опротестовывать действия государства — быстро, просто, автоматически».
Сегодня в России люди предпочитают не связываться с государством, потому что это всегда проблема, справедливо заметил глава ЦСР. Загонять человека по кабинетам — у нас обычная практика.
«Должны быть новая этика, новая культура взаимоотношений человека и государства, — считает Кудрин. — Именно это звено, на мой взгляд, ключевое в организации требований ко всей системе госуправления. А технологические тренды, качество законодательства и прочее — это важнейшие, но все же инструменты на пути решения этих, главных, проблем».
Близкой точки зрения придерживается министр РФ по вопросам открытого правительства М. А. Абызов. Главными российскими проблемами, по его мнению, являются слабая защита прав граждан (низкое качество судебной системы) в совокупности с низким качеством законодательства. По словам Абызова, невозможно качественно защитить интересы гражданина, если законодательство, на которое опирается судебная система, неэффективно и несовершенно. Суд в таком случае не может быть справедливым.
А вот губернатор Владимирской области С. Ю. Орлова и проректор РАНХиГС, директор Высшей школы государственного управления А. Г. Комиссаров оказались в меньшинстве. Они проголосовали за избыточный государственный контроль. Орлова готова была привести множество примеров того, как избыточный контроль вредит бизнесу. А Комиссаров добавил, что он ощущается не только в работе частных компаний, но и внутри государственных структур: «Когда я перешел на госслужбу, поразился, что в отличие от предпринимателей, которые всегда ищут, что можно сделать, чиновники стараются найти то, почему этого сделать нельзя».
Программа 310
Неудовлетворительная организация системы госуправления — тормоз для российской экономики, заявил А. Л. Кудрин в основной части своего выступления.
Ключевая проблема — отсутствие стратегического планирования. Притом что имеется соответствующий закон, поручения на долгосрочный период не выполняются, и никто не несет за это никакой ответственности. «У нас нет даже системы мониторинга, отслеживания выполнения стратегических задач, — подчеркнул Кудрин. — Я попытался найти данные по реализации национальных проектов. Такой отчетности не существует. То есть мы не знаем результатов выполнения ключевых задач страны».
Согласно опросу ЦСР, 80% чиновников занимаются не стратегическими вопросами, а текущими делами, причем даже не своими прямыми обязанностями, а сиюминутными поручениями, выходящими за рамки их функций. Система проверки работы госслужащих отсутствует. У них, к примеру, нет KPI, хотя это важнейший фактор, который помог бы победить коррупцию, считает Кудрин.
Еще одна проблема — это низкая скорость принятия решений. Чиновники могут отвечать на запросы и месяц, и два, и дольше, хотя технически сократить сроки принятия решений вполне возможно.
В качестве положительного примера Кудрин привел опыт работы самого богатого человека в Китае, предпринимателя Д. Ма, основателя и председателя совета директоров компании Alibaba Group, который установил для своего банка обязательный для всех сотрудников принцип: 310. Вот, что он означает: 3 — это три минуты, которые должны уходить у клиента на заполнение своего запроса, 1 — это одна секунда на прием, 0 — никакой ручной работы при исполнении. Российские граждане — посетители госструктур — о таком могут пока только мечтать.
Численность чиновников в России на протяжении последних десяти лет непрерывно увеличивается. С 2006 года их количество (вместе с силовиками) выросло с 4,94 до 5,33 миллиона человек. При этом число людей, работающих, к примеру, в обрабатывающей промышленности, сократилось за тот же период на 2,1 миллиона человек. Чтобы содержать такую армию госслужащих, из федерального бюджета приходится выделять 1,8 триллиона рублей, что составляет 13% всей налоговой выручки государства (14,6 триллиона рублей).
Средняя зарплата федеральных чиновников в 2016 году достигла 115,7 тысячи рублей. Для сравнения: средняя зарплата врачей — 48,9 тысячи рублей, научных работников — 46,1 тысячи рублей, школьных учителей — 32,6 тысячи рублей. Неудивительно, что госслужащие, согласно опросу РАНХиГС, «не замечают» экономического кризиса. В среднем в стране 78% населения испытывают финансовые трудности и ощущают падение уровня жизни. Однако среди работников государственного и муниципального управления таких только 14%.
Что делать? У ЦСР есть конкретные предложения, объединенные в шестилетнюю программу:
- провести инвентаризацию функций чиновников;
- убрать лишние звенья, лишние документы, лишние подписи;
- перестать делить друг друга на ведомства, а решать все путем межведомственного взаимодействия;
- сократить численность чиновников минимум на треть, направив освободившиеся ресурсы в экономику;
- уйти от бумажных носителей, перевести процессы оказания госуслуг в цифровой формат.
Недавно российское правительство приняло программу «Цифровая экономика». «Это очень своевременно, — считает Кудрин. — Но в ней отсутствует целый раздел — цифровизация государственного управления. ЦСР готовит соответствующие поправки, и, надеемся, они вскоре будут приняты».
Все перечисленное, по мнению главы ЦСР, позволит сэкономить на обслуживании системы госуправления 0,3% ВВП (или 250 миллиардов рублей) ежегодно.
Шаг номер ноль
В обсуждении проблемы повышения качества государственного управления приняли участие президент Общероссийского объединения работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» (РСПП) А. Н. Шохин, министр РФ М. А. Абызов, проректор РАНХиГС, директор Высшей школы государственного управления А. Г. Комиссаров, губернатор Владимирской области С. Ю. Орлова. По их мнению, для совершенствования качества государственного управления необходимо:
внедрять новые технологии в работе министерств и ведомств, причем эти технологии должны не просто соответствовать, а опережать развитие гражданского общества;
- повышать открытость и уровень доверия между гражданами и государством;
- сокращать избыточные контрольно-надзорные функции, которые являются одним из следствий недостатка такого доверия;
- заимствовать и разумно внедрять опыт других стран.
На применении новых технологий, уточнил Абызов, должно базироваться и повышение качества управления главными ресурсами государства — это деньги, люди и время. В частности, он предложил сократить количество функций, выполняемых государством. «Оно взяло на себя настолько много полномочий, что качественно исполнять их сегодня очень тяжело. Государству необходимо избавиться от лишних функций, отдать их бизнесу, сделать государство компактным, сосредоточенным исключительно на главных приоритетах. Нужно четко разделить, где должно быть государство, а где его не должно быть. Это шаг номер ноль», — подчеркнул министр.
А глава РСПП А. Н. Шохин добавил, что у предпринимателей должна быть возможность участвовать в принимаемых властью решениях. Шесть лет назад в стране появился институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Однако, по мнению Шохина, его работа пока далека от совершенства. К примеру, нормативно-правовые акты, которые принимаются в рамках реализации приоритетных проектов, не проходят ОРВ, для них предусмотрена ускоренная процедура.
Еще одним шагом на пути совершенствования госуправления должно стать повышение гибкости в управлении ресурсами. Например, средства, выделяемые на обеспечение чиновников высокого уровня личным транспортом, можно было бы направить на премирование за конкретные достижения на работе. «Надо дать большую возможность губернаторам распоряжаться ресурсами, перебрасывать их с одной строки на другую, определять приоритеты развития. Министр сегодня практически не может этого сделать. Финансовая система должна быть гибкой, быстрой, удобной. Я надеюсь, что Минфин построит сервисную модель управления финансами. Сегодня она не сервисная, а бухгалтерская. Она не отвечает XXI веку», — заявил Абызов.
А губернатор Владимирской области Орлова выразила готовность первой осуществить в регионе все те нововведения, которые предусматривают приоритетная программа по реформированию контрольно-надзорной деятельности и программа «Цифровая экономика».
Возможности и риски
Эпоха «цифры» уже сильно трансформировала устройство мировой экономики, а также общественную жизнь в ряде стран. Дигитализация открывает перед людьми широкие возможности. Новые технологии позволяют добиваться существенного роста экономических показателей, переводить в онлайн все услуги и сервисы, повышать эффективность налоговой системы и бюджетных расходов. Но одновременно они создают и дополнительные угрозы. Поэтому прежде необходимо обеспечить юридическую значимость этих действий. Нужны законодательные изменения. В том числе и для того, чтобы снизить риски тех глобальных технологических перемен, которые уже наступают в России.
«Технологическая трансформация может не только привести к взрывному росту производительности труда, но и убить целые профессии, усилить риски поляризации доходов людей, — отметил в ходе пленарной сессии Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев. — И для нас критически важна готовность к новым вызовам таких ключевых государственных институтов, как системы образования, здравоохранения, социальной помощи, поддержки занятости, а также модернизация государственного аппарата, с тем чтобы все типовые, рутинные операции были переведены в цифровой вид».
Немало беспокойств вызывает и такой признак цифровой экономики, как использование криптовалют. «Риски здесь есть, это и анонимность транзакций, и возможность использования финансирования терроризма, — предостерегла председатель Центрального банка РФ Э. С. Набиуллина. — Использование этих криптовалют как денежных суррогатов очень активно предлагается в расчетах за товары, за услуги. На наш взгляд, это несет риск подрыва денежного обращения. И, конечно, мы не будем допускать использования криптовалют».
Впрочем, большинство российских банкиров настроены не так негативно. Они считают, что с недостатками вполне можно справиться, а вот возможностей упускать нельзя. Тем более что последних на пути развития цифровой экономики значительно больше, чем рисков. В качестве уже реализованного примера можно привести налоговые поступления в российский бюджет за первое полугодие 2017 года. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года они выросли на 33%. И произошло это именно благодаря использованию современных технологий.
Что мешает стремиться к такому же эффекту и в других сферах? Подробный разговор об этом шел, в частности, на пленарной сессии «Цифровизация экономики и последствия для общественных финансов: международный опыт и отечественные особенности». В дискуссии принимали участие президент, председатель правления ПАО «Сбербанк» Г. О. Греф, руководитель Федеральной налоговой службы М. В. Мишустин, директор департамента по бюджетным вопросам Международного валютного фонда В. Гаспар, постоянный секретарь (первый заместитель министра) Министерства финансов Финляндии М. Хетемаки.
В целом Россия готова к «цифровому витку». Важно, чтобы и отдельные отрасли не отставали, согласились эксперты.
Будущее начинается сегодня
Перед началом дискуссии о новом качестве государственного управления участникам форума показали небольшой фантастический видеофильм. Ведущий программы «Вести из будущего» сообщал об очередном, ...надцатом по счету Московском финансовом форуме, на котором обсуждались итоги реформы государственного управления.
«Россия вошла в тройку лидеров рейтинга Doing Business по условиям ведения бизнеса, — возвещал журналист. — Это стало возможным благодаря изменению качества государственного управления и сокращению административных барьеров». И перечислял то, какой стала (может стать) наша страна в ближайшем будущем:
- разрешительные процедуры заменены на уведомительные;
- получить разрешение на строительство и подключиться к электросетям можно в течение недели;
- регистрация предприятий и имущественных сделок происходит в режиме реального времени;
- система маркировки товаров ликвидировала незаконный оборот, сделав контролером самого покупателя;
- четкий перечень обязательных требований к бизнесу снизил уровень коррупции;
- электронный документооборот между предприятиями, гражданами и государством сократил избыточную отчетность;
- онлайн-кассы в рознице позволяют мгновенно передавать информацию о совершенных покупках в налоговые органы;
- ведение реестров в госорганах избавило чиновников от необходимости хранить тома документов;
- благодаря доступу кредитного бюро к информации о клиентах банков, добросовестные заемщики могут получать кредиты мгновенно;
- снятые административные барьеры в национальной платежной системе снизили стоимость кредитов, в том числе и для малого бизнеса;
- за счет специализации отдельных функций федеральных и государственных органов оптимизирована численность госслужащих;
- превентивное цифровое наблюдение привело к снижению преступности;
- системы технологической фиксации сигналов об угрозах безопасности помогают предотвращать преступления;
- интернет-трансляции открытых судебных заседаний контролируют законность судопроизводства.
«Надеюсь, результаты работы участников сегодняшнего форума сделают такое будущее реальным», — заключал журналист из видеоролика, будто озвучивая мысли всех присутствовавших.
В. И. МААНДИ
