Способы закупки — «простая процедура закупки», «упрощенная процедура закупки», «конкурентные переговоры» — не что иное, как плод изобретательности заказчиков, работающих в правовом поле Закона № 223 ФЗ, с целью скрыть закупки у единственного поставщика. О том, какие меры помогут решить проблему низкой конкурентности закупок региональных госкомпаний, а также о возможности реформирования закупочного процесса мы поговорили с министром по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области Максимом Евгеньевич АВДЕЕВЫМ.
— Многочисленные проблемы, связанные с применением норм Закона № 223 ФЗ, известны и обсуждаются очень давно. Одна из них — огромное количество способов определения исполнителя договора. Максим Евгеньевич, заказчики Иркутской области так же проявляют изобретательность?
— Поскольку Закон № 223 ФЗ предусматривает только рамочное регулирование процедур закупок, то заказчики, на которых распространяется действие данного закона, определяют исполнителей договоров в соответствии с собственными положениями о закупках. Иными словами они самостоятельно устанавливают правила игры. При этом действительно изобретательность заказчиков не знает предела. По разным подсчетам, сегодня существует до 3,5 тысячи способов закупок. Такое разнообразие способов в основном нацелено на уход от проведения публичных конкурентных процедур, что в свою очередь приводит к различным злоупотреблениям при закупках.
Под действие Закона № 223 ФЗ на территории Иркутской области подпадает 279 областных государственных бюджетных учреждений, 117 областных государственных автономных учреждений, 12 хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия Иркутской области превышает 50 процентов, и 4 государственных унитарных предприятия.
В 2016 году Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области проанализировало положения о закупках вышеуказанных организаций и выявило, что ряд способов закупок, придуманных заказчиками самостоятельно, по своей сути являются завуалированной процедурой закупки у единственного поставщика. Например, такие процедуры, как «простая процедура закупки», «упрощенная процедура закупки», «конкурентные переговоры». В результате получается, что у единственного поставщика фактически заключается около 90 процентов всех договоров.
Но проблема 223 ФЗ заключается не только в возможности изобретения способов закупок. В ходе мониторинга закупок, осуществляемых по этому закону, который мы регулярно проводим вот уже на протяжении двух лет, помимо многообразия способов закупок были отмечены факты нарушения информационной открытости закупочной деятельности, сокращения установленных законодательством сроков размещения извещений и документации о процедурах на официальном сайте ЕИС, установления завышенных требований к участникам закупки или, наоборот, неустановления требований, предусмотренных законодательством, применения субъективных, неформализованных критериев оценки нестоимостных предложений участников, необоснованное отклонение заявок участников.
Также достаточно распространенное явление — это проведение заказчиками так называемых закупок под своего поставщика: когда к участникам или предмету закупки предъявлялись требования, соответствующие только одному конкретному поставщику. В документации устанавливались длительные сроки оплаты за поставленный товар, выполненные работы — порой до двух-трех лет. Очевидно, что сторонний поставщик не будет принимать участия в закупке на столь кабальных условиях, а при отсутствии механизма финансового контроля заказчик своему поставщику может провести оплату досрочно. Мониторинг также показал, что зачастую заказчики нарушали свои же положения о закупке. Например, срок подачи заявок при проведении процедуры указывался менее срока, установленного положением.
К проблеме закупок по 223 ФЗ стоит отнести неограниченное количество операторов электронных площадок, на которых проводятся процедуры закупок. Их деятельность не урегулирована законодательством, и, как следствие, операторы имеют возможность устанавливать различные требования к регистрации участников закупок, зачастую необоснованно завышенные. Такие действия приводят к снижению заинтересованности участников выходить на процедуры электронных торгов.
— На ваш взгляд, установление исчерпывающего перечня способов закупки, основных требований к их применению поможет урегулировать в целом проблему низкой конкурентности закупок по Закону № 223 ФЗ?
— Безусловно, отсутствие исчерпывающего перечня четко регламентированных конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является одной из причин низких показателей открытости и конкуренции при проведении закупок в рамках Закона № 223 ФЗ. Установление такого перечня и базовых требований к их применению, на наш взгляд, положительно скажется на развитии конкуренции, повысит не только информационную открытость закупок, но и качество подготовки заявок на участие в закупках. Ведь зачастую, особенно это касается малых предприятий, представители бизнеса испытывают нехватку специалистов по закупкам, а отсутствие единых правил и многообразие положений о закупках еще более затрудняет их работу.
Сегодня, по сути, данный закон позволяет заказчику без ограничений осуществлять закупки у единственного поставщика и уходить от конкурентных процедур. Эта возможность несет коррупционные риски, приводит к неэффективному расходованию средств и ограничивает доступ бизнеса к закупкам государственных учреждений и предприятий.
— Считается, что рамочный характер Закона № 223 ФЗ предоставляет широкие возможности субъектам РФ для реформирования закупок региональных госкомпаний. Как вы оцениваете данные условия?
— Это не совсем так. Да, можно продумать свою систему, правила закупок, учитывающие региональную специфику. Но Законом № 223 ФЗ не предусмотрена централизация закупок на уровне субъекта, отсутствует понятие уполномоченного органа, регионального регулятора закупок, в подсистеме закупок по 223 ФЗ ЕИС не предусмотрены возможности для регистрации уполномоченного органа. Таким образом, можно констатировать, что на законодательном уровне не существует установленных механизмов внедрения региональных правил закупок для госпредприятий и учреждений.
— И тем не менее вам удалось наработать практику по централизации закупок в рамках Закона № 223 ФЗ, которую Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам признала лучшей. Расскажите поподробнее о вашем опыте.
— В 2016 году губернатор Иркутской области в своем ежегодном послании поставил задачу — обеспечить контроль за эффективностью расходования средств при проведении госкомпаниями закупок, повысить эффективность закупочного процесса, создать условия для соблюдения конкуренции и минимизации коррупционных рисков в данной сфере. Для реализации указанной задачи мы предложили ряд мер по совершенствованию системы закупок в области, а именно:
привести системы закупок региона к единым прозрачным правилам путем разработки типовых положений о закупке товаров, работ, услуг для отдельных видов юридических лиц Иркутской области;
централизовать крупные закупки в рамках положений о закупке товаров, работ, услуг заказчиков Иркутской области;
внедрить единый программный комплекс сопровождения закупочной деятельности в рамках Закона № 223 ФЗ, начиная от планирования закупок и до момента завершения исполнения договора.
На наш взгляд, такие меры призваны создать благоприятные условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. А также повысить эффективность использования денежных средств, повлиять на расширение возможностей участия различных структур бизнеса в закупках и стимулирование такого участия, увеличить уровень гласности и прозрачности закупок, тем самым снизить уровень коррупции и других злоупотреблений.
Отправным шагом по формированию единого закупочного процесса стала разработка единых правил игры, создающих условия для здоровой конкуренции, тем самым повышается эффективность закупочного процесса. При определении таких правил, мы руководствовались Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, разработанным ФАС России в 2015 году.
Мы сформировали три вида типовых положений о закупке товаров, работ, услуг: для бюджетных и автономных учреждений, для унитарных предприятий и для хозяйственных обществ Иркутской области. Установили единый порядок подготовки и проведения процедур, ограничили перечень способов закупки, определили случаи закупок у единственного поставщика, предусмотрели условия централизации закупок с начальной (максимальной) ценой договора от пяти миллионов рублей и выше.
В сентябре 2016 года типовые положения были утверждены распоряжениями Правительства Иркутской области. На заседании комиссии при губернаторе Иркутской области по координации работы по противодействию коррупции было решено, что исполнительные органы государственной власти должны обеспечить принятие подведомственными предприятиями и учреждениями положений о закупке, соответствующих типовым положениям, в том числе через механизм представительств в органах управления.
— Какая роль в этом процессе отведена вашему министерству?
— На наше министерство правительство региона возложило полномочия по централизованному проведению закупок с начальной (максимальной) ценой договора от пяти миллионов рублей и выше. Таким образом, при проведении процедуры наше ведомство участвует в разработке и согласовании проектов документации, в том числе проверяет обоснованность выбора способа закупки, описание предмета закупки и предъявляемые требования к участникам закупки, критерии оценки и величины их значимости. Обязанностью министерства является также создание закупочной комиссии, которая проводит предусмотренные положением о закупке заказчика процедуры по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), формирует необходимые протоколы.
Важным элементом сформированной централизованной модели закупок, проводимых в рамках Закона № 223 ФЗ, является мониторинг размещаемых в ЕИС документов. О нем я уже упоминал выше. В ходе такого мониторинга выявляются факты нарушения законодательства о закупках, о защите конкуренции, несоблюдения положения о закупке. По обнаруженным нарушениям министерство принимает соответствующие меры, направляет обращения в адрес заказчиков о несоблюдении требований законодательства, об ограничении конкуренции, о необходимости принятия действий по устранению причин и условий, способствующих совершению таких нарушений. Кроме того, мы обращаемся в органы власти, которым подведомственно допустившее нарушение учреждение, для принятия управленческих решений, а при грубых нарушениях представляем материалы в региональное Управление ФАС.
Таким образом, благодаря внедренной модели регулирования системы закупок в регионе положено начало формированию единой практики, основанной на принципах открытости, прозрачности, конкурентности и эффективности осуществления закупок.
— Сегодня уже можно говорить о каких-либо результатах?
— Действующая модель внедрена с 1 января 2017 года, и первые результаты будем подводить по окончании календарного года. Тем более многие заказчики, понимая неизбежность перехода на новые правила, в конце 2016 года заключили большое количество договоров наперед. Однако, несмотря на это, сегодня уже можно отметить следующие положительные тенденции. Во-первых, увеличилась доля конкурентных процедур. Так, если в первом полугодии 2016 года соотношение конкурентных и неконкурентных процедур составляло 64 процента к 36, то по итогам шести месяцев 2017 года соотношение стало 76 процентов к 24. Как и ожидалось, за счет ограничения случаев закупок у единственного поставщика доля конкурентных процедур возросла на 12 процентных пунктов.
Во-вторых, наблюдается тенденция увеличения доли электронных процедур среди конкурентных способов закупки — с 36 процентов в первом полугодии 2016 года до 64 процентов в аналогичном периоде 2017 года. И, в-третьих, произошел рост конкуренции по централизованным закупкам, то есть увеличилось количество поданных заявок участников в расчете на одну процедуру. Из проведенных министерством для заказчиков процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) 78 процентов закупок привели к заключению договоров. По состоявшимся конкурентным процедурам (на которые допущено более одного участника) показатель конкуренции достиг значения 3,5 заявки на процедуру, что сопоставимо с уровнем конкуренции по закупкам, проходящим для заказчиков Иркутской области в рамках Закона № 44 ФЗ.
— Как вы планируете развивать эту практику в перспективе?
— Безусловно, действующая модель будет совершенствоваться. Мы намерены осуществить постепенный переход заказчиков на работу в едином программном комплексе — региональной информационной системе Иркутской области в сфере закупок. В настоящее время модуль системы, предназначенный для закупок по 223 ФЗ, находится в стадии опытной эксплуатации.
Данный модуль позволяет заказчикам в соответствии с типовым положением формировать план закупок в региональной системе с последующей выгрузкой в единую информационную систему. Далее из плана формировать документацию о закупке в соответствии с выбранным способом определения поставщика. Через региональную систему извещение и документация публикуются заказчиком в ЕИС, а в случае централизованных закупок проходят через этап согласования с министерством. Так же в региональной системе министерство проводит процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по централизованным закупкам и формирует необходимые протоколы с последующей выгрузкой заказчиком в ЕИС. В региональной системе установлены соответствующие системные контроли, в том числе на наличие необходимых документов и сведений, на наследуемость данных, начиная с этапа планирования, на соответствие процедур срокам и суммам, установленным типовым положением о закупке. Кроме того, система призвана обобщать данные о закупочной деятельности всех заказчиков, формировать необходимую статистику и отчетность.
Мы анализируем практику работы заказчиков по 223 ФЗ и объективные трудности, с которыми они сталкиваются при применении типовых положений. Кроме того, в федеральное законодательство о закупках периодически вносят изменения. Соответственно, нашей постоянной задачей является совершенствование действующих типовых положений. И, конечно же, мы продолжим методологическое сопровождение деятельности заказчиков, проведение мероприятий, обучающих работе по единым правилам, мониторинг закупок, выявление ошибок, нарушений заказчиками положений о закупке, признаков ограничения конкуренции при закупочных процедурах.
— Максим Евгеньевич, и последний наш вопрос. Как вы считаете, насколько тормозит развитие корпоративных закупок непринятие законопроекта, направленного на совершенствование Закона № 223 ФЗ, который давно пылится в Госдуме?
— Да, безусловно, мы поддерживаем те предложения, которые легли в основу этого законопроекта, считаем их важными и нужными для совершенствования закупочной системы в целом, в том числе отбор операторов электронных площадок, формализованные правила проведения конкурентных процедур. Вместе с тем, основываясь на уже сложившемся у нас опыте организации закупочного процесса в рамках 223 ФЗ, можем констатировать, что для регионов наиболее злободневным является вопрос отсутствия в этом законе норм, позволяющих создавать на уровне субъекта уполномоченного органа по централизации закупок. Это в свою очередь порождает и технические проблемы, такие как невозможность регистрации исполнительных органов власти в ЕИС в качестве организатора закупок.
И еще одна актуальная проблема, требующая решения на законодательном уровне, — отсутствие административной ответственности заказчиков за нарушения собственных положений о закупке товаров, работ, услуг. Таким образом, считаем наиболее целесообразным в первую очередь внести такие изменения в законодательство, которые позволили бы устранить названные проблемы.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
