Татьяна НЕСТЕРЕНКО, руководитель Федерального казначейства
Вопросы организации контроля за общественными финансами играют важнейшую роль в жизни любого государства. А хорошо отлаженная система контроля является неотъемлемым атрибутом эффективно функционирующего демократического общества.
В настоящее время чрезвычайно интересно и важно рассмотреть российскую историю преобразований, происходящих в этой сфере, чтобы извлечь уроки, выявить тенденции и взаимосвязи, а также определить основные направления изменений в организации контроля, отвечающих принципам лучшей практики управления общественными финансами.
Организация государственного контроля в России началась с создания Счетного приказа, на который возлагались счетная и контрольная функции; кроме того, он был хранителем остатков государственных сумм. Таким образом, в одном органе были совмещены функции учета прихода, расхода и остатков государственных средств с сопровождающей этот процесс функцией контроля (впрочем, это логично постольку, поскольку одной из задач бухгалтерского учета является контроль).
Следующий этап в развитии систем государственного контроля связывается с Петром Великим, который заботился об устройстве правильной счетной и контрольной части. Учрежденный в 1711 г. Сенат должен был, во-первых, собирать как можно больше денег, «понежели деньги суть артерии войны», а во-вторых – «смотреть о расходах во всем государстве». Таким образом, Сенат становится высшим финансовым и контрольным учреждением. В дальнейшем, вплоть до реформ 1862 г., структура государственного контроля существенно не менялась. Изменения коснулись лишь названия органа, ведущего учет и контроль (с 1718 г. – Ревизион-коллегия, с 1722 г. – Ревизион-контора, с 1725 г. – опять Ревизион-коллегия), а также расширения или сужения степени охвата учетных и контрольных процедур. Например, во времена Екатерины I контроль сделался наблюдательным: непосредственный контроль был передан отдельным ведомствам, а Ревизион-коллегия только проверяла результаты ревизии этих ведомств. Однако, поскольку результаты таких ревизий были неудовлетворительными, в 1733 г. был издан новый регламент Ревизион-коллегии, который представлял собой развитие правил, данных Петром I (1712–1715 гг.). В 1781 г. Ревизион-коллегия была упразднена, ее сменили особые экспедиции по многим ведомствам, а постоянный контроль снова стал наблюдательным.
Затем Манифестом 1802 г. были учреждены Министерство финансов, Государственное казначейство и Главное управление ревизии государственных счетов. Но и эта реформа не принесла положительных изменений, поскольку требования Государственного контроля о доставлении сведений присутственными местами практически не исполнялись по причине не столько нежелания, сколько отсутствия чиновников, знающих порядок составления отчетов. И опять контроль превратился в наблюдательный, а все учреждения проверяли сами себя и представляли свои отчеты по соответствующим департаментам министерств.
В такой форме Государственный контроль действовал до нового преобразования, основанного на предложениях В. А. Татаринова (1862 г.). В. А. Лебедев писал: «В деле контроля главное – не проверка точности итогов, но проверка правильности самого распоряжения суммами. В цифрах и итогах могут быть ошибки, они, в сущности, не имеют большого значения, если распоряжение суммами было правильным. Система блюстительного контроля не дает удостоверения в этой правильности».
В своем докладе, сделанном по результатам изучения зарубежного опыта управления государственными финансами, В. А. Татаринов указывал на необходимость изменения самого порядка составления финансовых смет и порядка кассового устройства, соединения реформы контроля с преобразованием бюджетного и кассового дела. Он подчеркивал, что от того или иного устройства касс зависит правильность денежного хозяйства – правильное собирание и хранение сумм, порядок выдачи и, наконец, возможность правильного контроля, а важнейшим принципом надлежащего финансового устройства должен стать принцип единства кассы.
Выводы и предложения В. А. Татаринова, развивающие положения утвержденного в 1810 г., но не доведенного до логического конца Плана финансов М. М. Сперанского, легли в основу реформирования финансового устройства России на принципах единства кассы, единой системы бюджетного учета и отчетности, эффективной системы контроля за денежными операциями и законностью расходования средств.
Этот исторический экскурс показывает, что системы организации контроля, с одной стороны, должны быть адекватными и взаимоувязанными с системами организации бюджетного процесса в целом, а с другой стороны, преобразования в бюджетном процессе должны обеспечивать прозрачность и подконтрольность (то есть системы должны быть взаимно поддерживающимися).
Данные положения необходимо учитывать при постановке задач, а также в процессе проведения современной бюджетной реформы в России. И если заглянуть в прошлое России, нельзя согласиться с тем, что нынешнюю бюджетную реформу называют «бюджетной революцией», поскольку результат революций – установление нового порядка, несовместимого со старым. Нынешние изменения в бюджетном процессе являются не революционными, а эволюционными, направленными на укрепление базовых бюджетных принципов и уточнение целей бюджетирования, отвечающих потребностям современного общества.
С большой степенью агрегирования можно выделить три основных этапа современной бюджетной реформы.
I этап – методологическая и организационная модернизация системы исполнения бюджета, составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета, обеспечение эффективного внешнего контроля за исполнением бюджета.
Этот этап начался с принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (вступил в действие с 2000 г.). В данном законе четко определены состав участников бюджетного процесса, их права и ответственность. Провозглашен казначейский принцип исполнения бюджета, позволяющий обеспечить неукоснительное соблюдение норм, установленных бюджетным законодательством, и институциональное разграничение функций кассира и распорядителя бюджетных средств (впервые реализованное в России в ходе реформ В. А. Татаринова).
В рамках положений Бюджетного кодекса Российской Федерации проведена работа по созданию единого казначейского счета как необходимой основы для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, создана система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям.
II этап – приведение обязательств институциональных единиц (публично-правовых образований) в соответствие с их финансовыми возможностями.
Началом этого этапа считается 2003 г., когда был проанализирован объем расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и принят ряд федеральных законов, в частности:
– № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
– № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
– № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
– № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
В результате поправок, внесенных в законодательство, произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса, причем на первом плане здесь введенный на законодательном уровне институт расходных обязательств.
Статья 65 Бюджетного кодекса устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены определенным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. (Согласно ст. 14–16 Бюджетного кодекса бюджет соответствующего уровня – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего публичного образования, в расчете на финансовый год.)
Кроме того, на законодательном уровне введено понятие «администратор доходов» и установлен один из основных принципов, обеспечивающий устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, – принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами Федерального казначейства.
III этап – переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.
Одним из документов, определившим основные направления и перспективы бюджетной реформы, стало постановление Правительства Российской Федерации № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в котором был дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе и заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.
На данном этапе необходимо осуществить переход к учету общественных финансов, основанному на методе начисления, разработать и внедрить процедуры аудита эффективности и создать более действенные механизмы организации внутреннего контроля.
В рамках реализации принципа бюджетирования, ориентированного на результат, полномочия участников бюджетного процесса должны существенно измениться. Так, в настоящее время все внимание участников бюджетного процесса сосредоточено на обеспечении контроля за соответствием объема отпущенных из бюджета средств объему ассигнований, утвержденных в бюджете. Эта задачей уже практически решена.
Однако при такой организации бюджетного процесса и контроля за его осуществлением общество не сможет увидеть и понять, достигнуты ли те цели, которые ставились при формировании бюджетной политики. Поэтому органам исполнительной власти, отвечающим за реализацию отраслевой (и бюджетной) политики, предлагается дать определенную свободу в бюджетных полномочиях, которую они могут использовать для достижения конкретной цели. Те изменения, которые предполагается внести в бюджетное законодательство, призваны сделать ведомство (или ГРБС) главным участником бюджетного процесса. А Министерство финансов Российской Федерации (или финорганы субъектов Федерации и муниципалитетов) являются участниками бюджетного процесса, организующими процесс составления и исполнения бюджета и, естественно, управляющими ликвидностью соответствующего счета. Основная их задача – обеспечить постоянное наличие финансовых ресурсов и правильно управлять ими. Финансовые органы сектора государственного управления в первую очередь должны стать «министерствами денег», а отраслевые министерства – «министерствами политики и полномочий».
В этой связи должна существенно измениться и организация исполнения бюджета, например в части формирования сводной бюджетной росписи. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета должна стать документом, который Министерство финансов Российской Федерации ведет по очень укрупненным показателям, соответствующим закону о бюджете. Именно их должен отслеживать Минфин России и органы Федерального казначейства с тем, чтобы все участники бюджетного процесса выполняли свои полномочия в рамках законодательно установленных ограничений; именно здесь должен быть первый этап контроля. Кроме того, финансовые органы всех уровней должны обеспечить ведение кассового плана как документа, связанного с прогнозированием и управлением ликвидностью счетов публично-правовых образований.
Таким образом, значение, которое сейчас придается сводной бюджетной росписи, существенно меняется. Нет необходимости ее дезагрегирования до уровня элементов экономической классификации, поскольку законодатель этого не устанавливает. Соответственно должен быть предложен совсем другой подход к так называемым ведомственным росписям.
Здесь ведомству следует предоставить более широкие полномочия. Ведомство может либо установить детальную роспись для своих подведомственных учреждений (до элементов экономической классификации), либо ввести некоторые агрегированные показатели, либо установить для одних учреждений детальные показатели, а для других – агрегированные. А Федеральное казначейство будет только следить за непревышением верхней границы – «потолка» – расходов, установленных сводной росписью, и доводить указания ведомства до его подведомственной сети. Таким образом, функции главных распорядителей бюджетных средств как управленческой единицы должны быть расширены в части управления подведомственными учреждениями в зависимости от целей и задач политики, которую они реализуют.
Мы полагаем, что необходимо более четко законодательно закрепить ранее существовавший и имевший большое значение в жизни бюджетной системы документ – смету расходов бюджетного учреждения. Такая смета должна стать элементом управленческого механизма, через который тот, кто объявил политику и несет ответственность за ее исполнение, мог бы воздействовать на конечный субъект, ее реализующий.
Следует признать, что если реформирование бюджетного процесса нацелено на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (то есть акценты смещаются с управления ресурсами на управление результатом), то организация контроля – по крайней мере та методология, которая заложена в Бюджетном кодексе Российской Федерации, – и ее нормативное регулирование не в полной мере отвечают изменениям, которые сейчас реализуются через поправки в бюджетном законодательстве.
На коллегии Минфина России, при рассмотрении поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, одним из недостатков обсуждаемого документа была признана несбалансированность основных положений проекта с разделом о государственном (муниципальном) контроле и положениями об ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В качестве примера уже существующих в Бюджетном кодексе внутренних противоречий можно привести его положения об изъятии незаконно использованных средств. Данное положение реализовывалось в ситуации, когда финансирование бюджетополучателей осуществлялось путем перечисления средств на счета, открытые ими в кредитных организациях. Теперь и счетов этих уже нет, и у учреждений не средства, а права на использование ассигнований и представление платежных документов для проведения операций по их оплате с единого казначейского счета, а понятие «изъятие» осталось. Конечно, эти положения нужно менять, в том числе путем повышения административной и уголовной ответственности должностных лиц.
Кроме того, нуждаются в корректировке некоторые положения Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в том числе те, которые определяют область действия контрольных полномочий Счетной палаты. Согласно ст. 12 эти полномочия распространяются на любые организации «вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета». Получается, что любая организация, оказывающая услугу или выполняющая работу, оплата которой производится из средств федерального бюджета, может быть объектом контроля со стороны Счетной палаты Российской Федерации.
Следует отметить, что отношения в данной сфере для контрагента по договору с бюджетополучателем регулируются не бюджетным, а гражданским законодательством. Проверять нужно тех, кто размещает заказы, а не тех, кто их выполняет. При проверке необходимо выяснять, размещены ли заказы в пределах доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств, надлежащим ли образом проведены конкурсные процедуры, приняты ли надлежащим образом акты выполненных работ (оказанных услуг), поставлены ли на учет и по какой цене активы, полученные в результате выполнения договора (особенно это касается таких нематериальных активов, как интеллектуальная собственность), и, в конечном счете, – насколько результаты принятых работ (услуг) соответствуют общественно-значимым целям.
Данное предложение полностью соответствует заявлению председателя Счетной палаты Российской Федерации о том, что нужно прекратить проверки коммерческих организаций. Нецелевого использования бюджетных средств у коммерческих организаций быть не может: они возникают там и тогда, где и когда чиновник, действующий от имени публично-правового образования, принимает решение оплатить оказанную услугу или выполненную работу.
Полагаю, что в Бюджетном кодексе слабо описан так называемый политический контроль – контроль законодательной власти. Кодексом установлено, что парламентский контроль осуществляется посредством анализа отчетов главных распорядителей бюджетных средств, а также их докладов, хотя во всем мире именно доклады и отчеты министерств и ведомств перед парламентом (парламентскими комиссиями) являются основным элементом парламентского контроля. В этом процессе министерства и ведомства рассказывают о том, что они смогли сделать, чего добились в рамках реализации поставленных целей. Парламентские дебаты – главная функция парламентского контроля, в том числе финансового, и это нужно внедрять в российскую практику. Хотя создание подобных элементов парламентского контроля, скорее, вопрос традиций и культуры, которую нужно развивать в молодом демократическом государстве.
Кроме того, система контроля не может быть хорошо развита без адекватной нормативной базы. Основная беда российской системы контроля в том, что изначально появляется коллизиционное нормативное поле, которое создает благоприятные условия для различных интерпретаций как со стороны проверяемого, так и со стороны проверяющего.
Целью бюджетной реформы, как заявлено в концепции, является смещение акцентов на развитие среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, что предполагает наделение менеджеров, находящихся в непосредственной близости к предоставлению государственных услуг, полномочиями по управлению расходами и результатами.
Такие изменения в бюджетном процессе должны сопровождаться:
– изменением культуры управления бюджетными средствами. Госслужащие должны стать не только и не столько администраторами средств, сколько менеджерами, отвечающими за достижение результатов;
– делегированием полномочий и обязанностей «сверху вниз», на уровень менеджеров – государственных служащих, управляющих осуществлением бюджетных расходов и обеспечивающих достижение запланированных результатов;
– созданием четкой системы подотчетности менеджеров за достижение плановых показателей, характеризующих результаты бюджетных расходов, и избавлением менеджеров от мелочного контроля за их действиями;
– внедрением эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых сведений в удобной для них форме;
– внедрением новых правил бюджетного учета, основанного на методе начисления;
– созданием действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством недопущения нарушений и повышения эффективности управления расходами, а также изменения объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативных правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудит эффективности бюджетных расходов.
Очевидно, что успех бюджетной реформы, предполагающий наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ) и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.
Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, учитывающий неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности), развивающий институты формальных правил (законы и другие нормативные правовые акты) и вводящий институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, органы внешнего финансового контроля), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.
В заключение считаю необходимым отметить, что бюджетная реформа в России проводится параллельно с административной, в рамках которой должны внедряться стандарты государственных услуг, и реформой госслужбы, задача которой – модернизация навыков государственных служащих и условий госслужбы. Все эти изменения необходимо учитывать при создании и совершенствовании механизмов контроля.
