Юрий КОРОСТЕЛЕВ, министр правительства Москвы, руководитель Департамента финансов города Москвы
По итогам 2007 г. рост доходной части бюджета Москвы по отношению к доходам бюджета 2006 г. составил более 26%. На это, безусловно, повлияли общая благоприятная социально-экономическая ситуация, высокие цены на нефть и газ, повышение покупательной и кредитоплатежной способностей населения, а также успешная работа налоговых органов города по легализации заработной платы налогоплательщиков. Имело место и повторение ситуации с разовыми платежами по налогу на прибыль от реализации крупных пакетов акций, однако в меньших объемах, чем в 2006 г.
В 2007 г. расходы бюджета составили 925,7 млрд руб., что на 58,4 млрд (5,9%) ниже уточненного объема. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года общая сумма расходов увеличилась на 34,0%.
Вместе с тем не завершена работа по отмене ряда действующих льгот по земельному налогу, что связано с затянувшимся процессом переоценки государственной кадастровой стоимости земельных участков. Поэтому реализовать имеющиеся резервы по увеличению поступлений от данного налога пока не удается.
В рамках действующего законодательства решен вопрос учета доходов от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям Москвы: теперь эти средства зачисляются в бюджет города в полном объеме. Однако нельзя считать эффективной работу, направленную на оптимизацию категорий и перечней организаций, которые имеют льготы при использовании имущества города, поскольку объем доходов, выпадающих в связи с установлением пониженных ставок арендной платы, ежегодно возрастает.
Кроме того, качество бюджетного планирования доходов в Москве далеко от идеала, еще не сложилась четкая, целостная система прогнозирования.
Основной причиной пиковых нагрузок на бюджетную систему Москвы явились многочисленные изменения адресной инвестиционной программы, а именно перераспределение неосвоенных лимитов между объектами и госзаказчиками. Так, в декабре прошлого года в программу было внесено порядка 3,5 тыс. изменений, затрагивающих как отраслевую структуру, так и пообъектный перечень. Естественно, что корректировка программы требовала изменения действующих и принятия новых бюджетных обязательств.
Аналогичные тенденции, только с более скромными показателями, наблюдались и по другим направлениям расходов столичного бюджета.
Не первый год Департамент финансов города Москвы пытается найти действенные рычаги для сглаживания этих пиков, однако все запретительные меры отметаются объяснениями о неотложности и крайней необходимости новых расходов. Один из предлагаемых вариантов исправления ситуации таков. При переходе на трехлетний бюджет и среднесрочное планирование усилится мотивация к сохранению первоначального назначения бюджетных средств. А для этого надо ввести жесткую привязку лимитов бюджетных ассигнований к конкретным расходным обязательствам, реализуемым в плановый период. Иначе говоря, на весь период строительства закрепить средства за объектом с сохранением их целевой привязки независимо от фактического расходования и не допускать перемещения лимитов. Так же следует поступить и в случае с программными мероприятиями: пока они не будут выполнены, установленные лимиты нельзя снимать и уменьшать.
Другая проблема связана с городскими целевыми программами. Стратегическое и целевое планирование использования бюджетных средств порой превращается в свою противоположность. Главная цель государственных заказчиков – получить под программу дополнительные деньги, а их использование и исполнение уже мало кого интересует. При исполнении программы распределение средств по мероприятиям и направлениям, а иногда и между программами практически не контролируется.
Для исправления ситуации Департаментом финансов введена кодификация программных расходов по основным направлениям, принято решение о концентрации всех расходов по целевым программам в одном подразделении Московского городского казначейства, которое будет осуществлять более предметный контроль и учет расходов по таким программам.
В сегодняшних условиях эффективность использования бюджетных средств напрямую зависит от качества бюджетного планирования. Яркий пример – комплекс городского хозяйства Москвы. Здесь планирование расходов не было ориентировано на результат, поэтому до последнего времени в комплексе не работала ни одна целевая программа, что приводило к значительным колебаниям в расходовании бюджетных средств. Отсутствие методик планирования расходов обусловило ситуацию, когда объемы расходных обязательств в течение года менялись более 80 раз.
Не закончена разработка методики планирования бюджетных ассигнований по расходам на предоставление субсидий на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, связанных с применением государственных регулируемых цен (тарифов) при продаже товаров (работ, услуг) населению. Ее отсутствие стало одним из факторов, способствовавших образованию на 1 января 2008 г. дебиторской задолженности в объеме около 2,5 млрд руб.
Крайне негативное влияние на общую картину планирования оказывает отсутствие своевременно принимаемых тарифов и нормативных показателей. Так, до настоящего времени не утверждена ставка планово-нормативного расхода на 2008 г., которая применяется для расчета бюджетных субсидий на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах, выделяемых управляющим организациям и ТСЖ, а по сути, населению.
С 1 марта 2008 г. в Москве принято решение о формировании бюджета города на 2009 г. и плановый период 2010–2011 гг. В этой связи возрастает роль реестра расходных обязательств города Москвы, который на сегодняшний день является единственным документом, отражающим параметры принятых расходных обязательств на среднесрочную перспективу. Сформированный реестр очень масштабен (он занимает порядка 1 200 стр.), однако использовать его при среднесрочном бюджетном планировании пока нельзя, поскольку не отработаны формы отчетов представления данных реестра по различным видам агрегации показателей (по комплексам городского управления, главным распорядителям, кодам бюджетной классификации).
Дальнейшую оптимизацию этого документа существенно осложнило требование Министерства финансов РФ по представлению реестра в совершенно иной форме. В результате приходится составлять два одинаковых по сути, но различных по структуре реестра расходных обязательств города Москвы.
Директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ А. В. ЮРИН: «Доля бюджета Москвы в общем объеме консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2007 г. равна 20%. По сравнению с 2000 г. доходы столичного бюджета увеличились в 5,8 раза, при этом по Российской Федерации темп увеличения составил 4,8 раза. Фонд оплаты труда работников бюджетной сферы вырос в 12 раз, по России – в 7 раз.
По качеству управления региональными финансами Москва занимает верхние строчки рейтинга, ежегодно составляемого Министерством финансов РФ. Все бюджетные обязательства выполняются в срок, социальные выплаты осуществляются своевременно».
Первый заместитель мэра Москвы, руководитель Комплекса экономической политики и развития Ю. В. РОСЛЯК: «В 2008 г. в целях повышения эффективности использования бюджетных ресурсов необходимо пересмотреть систему оценки доходной базы бюджета, усилить контроль за правильностью и законностью расходования государственных средств, совершенствовать порядок размещения городского заказа и работу по заключению договоров.
Снижение первоначальной цены по итогам проведения конкурсов говорит о потенциале увеличения эффективности бюджетных расходов в результате применения современных технологий в различных отраслях городской экономики».
Депутат Московской городской Думы, председатель бюджетно-финансовой комиссии И. Е. АНТОНОВ: «Главным условием подготовки качественного документа – бюджета Москвы на три года – является совершенствование методов прогнозирования доходов. Появившаяся в последние годы тенденция поступления в бюджет незапланированных доходов не может не настораживать: ежегодно доходы уточняются на 150–200 млрд руб. Фактически это дополнительные средства, которые можно было бы направить на социально-экономическое развитие города.
Существующий в настоящее время подход к проектированию городских целевых программ не позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств. Принимаемые городские целевые программы должны быть в полном объеме обеспечены финансированием и ориентированы на конечный результат».
Префект Центрального административного округа города Москвы С. Л. БАЙДАКОВ: «Одной из причин пиковых нагрузок при финансировании расходов в четвертом квартале является несвоевременное доведение до территорий дополнительных бюджетных ассигнований. Чтобы дать возможность вовремя подготовить документацию, провести конкурсы и заключить договоры, об увеличении ассигнований следует уведомлять сразу после принятия изменений в бюджет города.
Для более качественного бюджетного планирования нужно в кратчайшие сроки утвердить отраслевые нормативы финансовых затрат, учитывая индивидуальные особенности территорий и отдельных учреждений».
Руководитель Департамента экономической политики и развития города Москвы М. Е. ОГЛОБЛИНА: «В 2008 г. необходимо отработать порядок взаимодействия главных распорядителей бюджетных средств и Московского городского казначейства при финансировании капитальных расходов в части сроков предоставления соответствующих документов, а также выработать действенный механизм контроля за соблюдением законодательства при предоставлении государственной помощи, заключении контрактов, проведении конкурсных процедур.
Кроме того, сложившаяся практика распределения бюджетных средств по отраслям города не дает возможности определить, позволяют ли вложенные средства получить запланированный результат».
Источник: © Бюджет, 2008, № 3
Об основных итогах исполнения бюджета города Москвы в 2007 г.
Фактические доходы бюджета Москвы сложились в сумме 956,2 млрд руб. при уточненном плане 862,7 млрд, что на 10,8% (93,5 млрд) выше прогнозных показателей. Ситуация с поступлением доходов позволила городу не занимать финансовые средства в объеме более 17 млрд руб. и снизить объем государственного долга к концу 2007 г. до 92 млрд – 10% объема собственных доходов бюджета.По итогам 2007 г. рост доходной части бюджета Москвы по отношению к доходам бюджета 2006 г. составил более 26%. На это, безусловно, повлияли общая благоприятная социально-экономическая ситуация, высокие цены на нефть и газ, повышение покупательной и кредитоплатежной способностей населения, а также успешная работа налоговых органов города по легализации заработной платы налогоплательщиков. Имело место и повторение ситуации с разовыми платежами по налогу на прибыль от реализации крупных пакетов акций, однако в меньших объемах, чем в 2006 г.
В 2007 г. расходы бюджета составили 925,7 млрд руб., что на 58,4 млрд (5,9%) ниже уточненного объема. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года общая сумма расходов увеличилась на 34,0%.
О планировании доходов
В 2007 г. налоговое законодательство Москвы приведено в соответствие с Налоговым кодексом РФ. В порядке реализации жилищной реформы предоставлена льгота по земельному налогу для товариществ собственников жилья, а по налогу на имущество организаций и налогу на прибыль – в целях создания в городе благоприятных условий для развития производства легковых автомобилей.Вместе с тем не завершена работа по отмене ряда действующих льгот по земельному налогу, что связано с затянувшимся процессом переоценки государственной кадастровой стоимости земельных участков. Поэтому реализовать имеющиеся резервы по увеличению поступлений от данного налога пока не удается.
В рамках действующего законодательства решен вопрос учета доходов от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям Москвы: теперь эти средства зачисляются в бюджет города в полном объеме. Однако нельзя считать эффективной работу, направленную на оптимизацию категорий и перечней организаций, которые имеют льготы при использовании имущества города, поскольку объем доходов, выпадающих в связи с установлением пониженных ставок арендной платы, ежегодно возрастает.
Кроме того, качество бюджетного планирования доходов в Москве далеко от идеала, еще не сложилась четкая, целостная система прогнозирования.
О расходовании средств в течение года и бюджетном планировании
При исполнении расходной части бюджета прошедший год стал рекордным с точки зрения неритмичности освоения выделенных лимитов. Наиболее явно эта тенденция проявилась при исполнении адресной инвестиционной программы города, в рамках которой государственные заказчики освоили более 50% годовых лимитов только за декабрь 2007 г.Основной причиной пиковых нагрузок на бюджетную систему Москвы явились многочисленные изменения адресной инвестиционной программы, а именно перераспределение неосвоенных лимитов между объектами и госзаказчиками. Так, в декабре прошлого года в программу было внесено порядка 3,5 тыс. изменений, затрагивающих как отраслевую структуру, так и пообъектный перечень. Естественно, что корректировка программы требовала изменения действующих и принятия новых бюджетных обязательств.
Аналогичные тенденции, только с более скромными показателями, наблюдались и по другим направлениям расходов столичного бюджета.
Не первый год Департамент финансов города Москвы пытается найти действенные рычаги для сглаживания этих пиков, однако все запретительные меры отметаются объяснениями о неотложности и крайней необходимости новых расходов. Один из предлагаемых вариантов исправления ситуации таков. При переходе на трехлетний бюджет и среднесрочное планирование усилится мотивация к сохранению первоначального назначения бюджетных средств. А для этого надо ввести жесткую привязку лимитов бюджетных ассигнований к конкретным расходным обязательствам, реализуемым в плановый период. Иначе говоря, на весь период строительства закрепить средства за объектом с сохранением их целевой привязки независимо от фактического расходования и не допускать перемещения лимитов. Так же следует поступить и в случае с программными мероприятиями: пока они не будут выполнены, установленные лимиты нельзя снимать и уменьшать.
Другая проблема связана с городскими целевыми программами. Стратегическое и целевое планирование использования бюджетных средств порой превращается в свою противоположность. Главная цель государственных заказчиков – получить под программу дополнительные деньги, а их использование и исполнение уже мало кого интересует. При исполнении программы распределение средств по мероприятиям и направлениям, а иногда и между программами практически не контролируется.
Для исправления ситуации Департаментом финансов введена кодификация программных расходов по основным направлениям, принято решение о концентрации всех расходов по целевым программам в одном подразделении Московского городского казначейства, которое будет осуществлять более предметный контроль и учет расходов по таким программам.
В сегодняшних условиях эффективность использования бюджетных средств напрямую зависит от качества бюджетного планирования. Яркий пример – комплекс городского хозяйства Москвы. Здесь планирование расходов не было ориентировано на результат, поэтому до последнего времени в комплексе не работала ни одна целевая программа, что приводило к значительным колебаниям в расходовании бюджетных средств. Отсутствие методик планирования расходов обусловило ситуацию, когда объемы расходных обязательств в течение года менялись более 80 раз.
Не закончена разработка методики планирования бюджетных ассигнований по расходам на предоставление субсидий на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, связанных с применением государственных регулируемых цен (тарифов) при продаже товаров (работ, услуг) населению. Ее отсутствие стало одним из факторов, способствовавших образованию на 1 января 2008 г. дебиторской задолженности в объеме около 2,5 млрд руб.
Крайне негативное влияние на общую картину планирования оказывает отсутствие своевременно принимаемых тарифов и нормативных показателей. Так, до настоящего времени не утверждена ставка планово-нормативного расхода на 2008 г., которая применяется для расчета бюджетных субсидий на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах, выделяемых управляющим организациям и ТСЖ, а по сути, населению.
Об отдельных положениях Бюджетного кодекса РФ и бюджете города Москвы на три года
За последние годы в Москве сложилась положительная практика поддержки реального сектора экономики путем предоставления бюджетных кредитов. В целом бюджетное кредитование позитивно влияет на развитие промышленности и стройиндустрии города, поскольку организации-заемщики при софинансировании проектов по модернизации и реконструкции берут встречные обязательства по увеличению объемов производства и числа рабочих мест, а также прироста налоговых поступлений в бюджет. Однако в новой редакции Бюджетного кодекса нет однозначного ответа на вопрос, может ли субъект РФ предоставлять бюджетные кредиты за счет средств, предусматриваемых им в соответствующем законе о бюджете. Заметим, что позиция Минфина России по данному вопросу отрицательная.С 1 марта 2008 г. в Москве принято решение о формировании бюджета города на 2009 г. и плановый период 2010–2011 гг. В этой связи возрастает роль реестра расходных обязательств города Москвы, который на сегодняшний день является единственным документом, отражающим параметры принятых расходных обязательств на среднесрочную перспективу. Сформированный реестр очень масштабен (он занимает порядка 1 200 стр.), однако использовать его при среднесрочном бюджетном планировании пока нельзя, поскольку не отработаны формы отчетов представления данных реестра по различным видам агрегации показателей (по комплексам городского управления, главным распорядителям, кодам бюджетной классификации).
Дальнейшую оптимизацию этого документа существенно осложнило требование Министерства финансов РФ по представлению реестра в совершенно иной форме. В результате приходится составлять два одинаковых по сути, но различных по структуре реестра расходных обязательств города Москвы.
Директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ А. В. ЮРИН: «Доля бюджета Москвы в общем объеме консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2007 г. равна 20%. По сравнению с 2000 г. доходы столичного бюджета увеличились в 5,8 раза, при этом по Российской Федерации темп увеличения составил 4,8 раза. Фонд оплаты труда работников бюджетной сферы вырос в 12 раз, по России – в 7 раз.
По качеству управления региональными финансами Москва занимает верхние строчки рейтинга, ежегодно составляемого Министерством финансов РФ. Все бюджетные обязательства выполняются в срок, социальные выплаты осуществляются своевременно».
Первый заместитель мэра Москвы, руководитель Комплекса экономической политики и развития Ю. В. РОСЛЯК: «В 2008 г. в целях повышения эффективности использования бюджетных ресурсов необходимо пересмотреть систему оценки доходной базы бюджета, усилить контроль за правильностью и законностью расходования государственных средств, совершенствовать порядок размещения городского заказа и работу по заключению договоров.
Снижение первоначальной цены по итогам проведения конкурсов говорит о потенциале увеличения эффективности бюджетных расходов в результате применения современных технологий в различных отраслях городской экономики».
Депутат Московской городской Думы, председатель бюджетно-финансовой комиссии И. Е. АНТОНОВ: «Главным условием подготовки качественного документа – бюджета Москвы на три года – является совершенствование методов прогнозирования доходов. Появившаяся в последние годы тенденция поступления в бюджет незапланированных доходов не может не настораживать: ежегодно доходы уточняются на 150–200 млрд руб. Фактически это дополнительные средства, которые можно было бы направить на социально-экономическое развитие города.
Существующий в настоящее время подход к проектированию городских целевых программ не позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств. Принимаемые городские целевые программы должны быть в полном объеме обеспечены финансированием и ориентированы на конечный результат».
Префект Центрального административного округа города Москвы С. Л. БАЙДАКОВ: «Одной из причин пиковых нагрузок при финансировании расходов в четвертом квартале является несвоевременное доведение до территорий дополнительных бюджетных ассигнований. Чтобы дать возможность вовремя подготовить документацию, провести конкурсы и заключить договоры, об увеличении ассигнований следует уведомлять сразу после принятия изменений в бюджет города.
Для более качественного бюджетного планирования нужно в кратчайшие сроки утвердить отраслевые нормативы финансовых затрат, учитывая индивидуальные особенности территорий и отдельных учреждений».
Руководитель Департамента экономической политики и развития города Москвы М. Е. ОГЛОБЛИНА: «В 2008 г. необходимо отработать порядок взаимодействия главных распорядителей бюджетных средств и Московского городского казначейства при финансировании капитальных расходов в части сроков предоставления соответствующих документов, а также выработать действенный механизм контроля за соблюдением законодательства при предоставлении государственной помощи, заключении контрактов, проведении конкурсных процедур.
Кроме того, сложившаяся практика распределения бюджетных средств по отраслям города не дает возможности определить, позволяют ли вложенные средства получить запланированный результат».
Источник: © Бюджет, 2008, № 3
