Республика Алтай, начав преобразования в бюджетной сфере менее трех лет назад, на сегодняшний день достигла осязаемых положительных результатов. В большинстве субъектов РФ применялись методики, содержащие академические выкладки и расчеты, но они, к сожалению, служили лишь отчетом о некой проделанной работе, а их использование на практике оказалось затруднительным. Поэтому в регионе был выбран нестандартный путь реформирования, основанный на собственном видении такого процесса и наработках инициативной группы, состоящей из сотрудников ряда бюджетных учреждений и республиканского министерства финансов. Острая необходимость реформирования объяснялась прежде всего недостаточной эффективностью использования средств республиканского бюджета – причиной, характерной в то время практически для всей бюджетной системы России.
В данном случае фраза «недостаточная эффективность» означает, что реальные денежные средства потрачены, а результат достигнут формальный: детей обучили, а они не нашли применения полученным знаниям, больного пролечили, но при этом продолжительность жизни не увеличилась, для отчета оказали помощь, а реальное благосостояние не улучшилось – и так во всей бюджетной сфере.
Соответственно цель, стоящая перед республикой, была ясна: требовалось сформулировать, что является качеством бюджетной услуги, определить перечень необходимых населению услуг, оказываемых республиканскими бюджетными учреждениями, и повысить их качество без больших дополнительных затрат.
К тому моменту (2005–2006 гг.) на федеральном уровне уже были приняты документы, закладывающие теоретические основы реформирования бюджетного процесса, введены в оборот новые понятия (программно-целевой метод планирования, бюджетные услуги, БОР, ПФП, ДРОНД и т.п.). Основываясь на них, Министерство финансов Республики Алтай приступило к реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Для разработки и реализации новых методов планирования и финансирования минфин выбрал в качестве пилотных бюджетные учреждения, активно поддерживающие курс реформирования бюджетного процесса и возглавляемые высококвалифицированными специалистами. Прогрессивно настроенные руководители выразили готовность к совместной разработке новых методов планирования и финансирования, обеспечивающих достижение поставленной цели, и их апробации на пилотной группе учреждений.
Отмечу, что «пилотами» стали не распорядители бюджетных средств (отраслевые министерства и отделы), а самый близкий к населению уровень субъектов бюджетного планирования – получатели бюджетных средств. Именно на данном уровне идет практическая реализация реформ. Однако качество услуг не удастся изменить, если те, кто эти услуги предоставляет, не понимают и не принимают новые методы. В связи с этим республиканский минфин провел среди населения опрос о степени удовлетворенности предоставляемыми бюджетными услугами в области здравоохранения, образования, социальной политики, физической культуры и спорта, культуры, правоохранительной деятельности. Впервые от населения как от непосредственного потребителя бюджетных услуг была получена объективная информация о сильных и слабых сторонах учреждений социальной сферы. Результаты опросов легли в основу плана по внедрению методов БОР и повышению качества предоставления бюджетных услуг, разработанного совместно с отраслевыми министерствами и бюджетными учреждениями. И министерство финансов, и отраслевые министерства и ведомства получили возможность в текущем финансовом году направлять и регулировать поток финансовых ресурсов в сторону повышения качества тех услуг, которыми население в предшествующем году было наименее довольно.
В выборе республика не ошиблась: пилотными учреждениями были самостоятельно сформированы перечни оказываемых услуг, в Министерство финансов Республики Алтай внесены предложения по порядку оценки их качества, разработаны ведомственные целевые программы и намечены мероприятия по их выполнению. Для достижения поставленных целей бюджетные учреждения провели полную ревизию объектов бюджетного планирования (зданий, сооружений, транспортных средств и т.п.) и видов расходов (на ГСМ, тепло- и электроэнергию, водоснабжение и т.п.), составив своего рода паспорт учреждения. Анализ уставной деятельности выявил, какие именно услуги имеет право оказывать то или иное учреждение. Кроме того, был проведен аудит существующих нормативов. Это важно, поскольку в любом случае, при любом методе планирования качественный первичный аудит объектов расходов является фундаментом для планирования расходов, правильного формирования стратегии развития любого бюджетного учреждения. Поскольку бюджетные средства не выделяются дополнительно на исполнение той или иной программы, аудит и анализ позволяют изыскать резервы, перераспределить средства в нужном направлении.
Рассмотрев и оценив предложения, поступившие от пилотной группы учреждений, минфин разработал пакет нормативных документов, в дальнейшем принятый Правительством Республики Алтай. Таким образом, инициаторами реформирования бюджетного процесса был самостоятельно сформирован и утвержден перечень бюджетных услуг, предоставляемых населению за счет средств регионального бюджета. Данный перечень не содержал принципиально новых направлений; он отражал, правда в ином, формализованном виде, те действия, которые ежедневно выполнялись республиканскими учреждениями. В сфере образования это, например, услуги по предоставлению общедоступного и бесплатного начального образования, среднего профессионального образования; в области здравоохранения – услуги по оказанию специализированной офтальмологической помощи, специализированной медицинской помощи на станции переливания крови; в области социальной политики – услуги социальных учреждений; в сфере культуры – услуги по организации библиотечного обслуживания населения.
Следующим значительным мероприятием, также на основе предложений инициативной группы, стало утверждение стандартов качества бюджетных услуг, включающих количественные параметры оценки конечного результата. Например, в сфере образования такими стандартами стали обеспеченность общеобразовательных учреждений компьютерной техникой, в том числе с доступом в Интернет (количество учеников на один компьютер); число выпускников школ, сдавших ЕГЭ на «4» и «5», и т.п. Отмечу, что здесь также не появилось новых стандартов – были лишь формализованы уже существующие.
И ранее работа учреждения оценивалась по тем или иным показателям, но их увязки с процессом планирования бюджета, а тем более с финансированием не происходило. Теперь же пилотным учреждениям было предоставлено право вносить предложения по распределению и использованию бюджетных средств, то есть доведенные без разбивки по кодам классификации контрольные цифры учреждение самостоятельно планировало в разрезе видов расходов с учетом утвержденных стандартов качества бюджетных услуг. По сути, это и являлось целевой программой конкретного бюджетного учреждения (для сведения: такой документ содержит пять-шесть табличных форм и пояснительную часть общим объемом порядка 200 страниц). Кураторы Министерства финансов Республики Алтай проверяли и согласовывали такие программы, а затем на их основе осуществлялось программно-целевое финансирование.
Принятие программы влечет за собой ее постоянный мониторинг – периодический анализ хода реализации, получение результата, выраженного в количественных показателях. В этих целях региональным минфином был утвержден метод бюджетного контроля: при выявлении существенных расхождений между фактическими результатами деятельности бюджетных учреждений за отчетный период и установленными требованиями отраслевое министерство аннулирует право данного учреждения на самостоятельное распределение и использование бюджетных средств. Стимул оказался весьма действенным. Руководители пилотных учреждений, единожды почувствовав себя настоящими хозяевами (в хорошем смысле этого слова), не захотели в дальнейшем упускать такую возможность. В результате удалось предоставить учреждениям право распоряжаться бюджетными средствами для достижения стратегической цели при разумном контроле.
К сожалению, сейчас минфин осуществляет контроль не настолько часто и не столь детализированно, как предполагалось в теории. Это связано с большим объемом программ, множеством содержащихся в них показателей, необходимостью их увязки между собой, частым пересчетом исходных данных. Однако увеличение трудозатрат (а они, безусловно, присутствуют) при использовании новых методов планирования для всех участников бюджетного процесса (учреждение, ведомство, министерство, правительство) не должно стать препятствием на пути к проведению реформ.
Следует отметить, что новыми методами планирования и финансирования на сегодня покрыто лишь 15% от общей суммы бюджетных расходов. Остальная часть (85%) пока находится на традиционном сметном финансировании. Это промежуточные показатели. Пилотное внедрение позволило избежать рисков при апробации новых методов и получить первые результаты.
Анализ приобретенного опыта показал: концепция реформирования выбрана правильно, бюджетирование, ориентированное на результат, – не модный лозунг, а жизненный способ достижения общественно значимых результатов. На первом этапе реформирования:
- достигнуто понимание необходимости бюджетных реформ всеми участниками бюджетного процесса;
- задано стратегическое направление развития учреждений;
- определены количественные требования к результатам деятельности учреждения;
- установлены стандарты качества бюджетных услуг;
- руководству учреждений предоставлено разумное право распоряжаться выделенным финансированием для достижения стратегической цели;
- ежегодный опрос населения о качестве предоставляемых услуг позволяет получить объективную оценку результативности деятельности бюджетных учреждений.
- модели формирования целевых программ достаточно «тяжелы». В частности, для реализации базовой модели во всех школах требуются значительные временные затраты со стороны как министерств, так и самих учреждений;
- проверка расчетов, предоставленных учреждениями, и обоснований к этим расчетам с должным уровнем детализации практически невозможна;
- анализ и сравнение стоимости первичных мероприятий с полученным результатом по ведомству в целом скорее является исключением и проводится лишь по самым укрупненным показателям;
- простой пересчет индекса цен влечет за собой пересчет многочисленных табличных форм. Составление же множества вариантов сценариев стратегического развития и их сопоставление пока просто нереально;
- трудности, связанные с контролем за реализацией программ, уже отмечались выше.
- распространить полученный опыт на все бюджетные учреждения;
- вовлечь в процесс реформирования отраслевые министерства и ведомства;
- сформировать исчерпывающий перечень бюджетных услуг в ведомственном разрезе;
- унифицировать стандарты качества для всех подведомственных учреждений;
- отработать и закрепить процедуры мониторинга качества бюджетных услуг;
- довести планирование методом БОР до 100% расходов бюджета;
- использовать передовые инновационные технологии, позволяющие существенно снизить дополнительные трудозатраты.
Источник: © Бюджет, 2008, № 3
