– Александр Алексеевич, какова роль представительного органа местного самоуправления в этом процессе?
– Говоря о роли Липецкого городского Совета депутатов, я бы взял за точку отсчета 2000 г.: именно тогда в горсовет пришла команда единомышленников, до сих пор составляющая костяк депутатского корпуса, – это руководители промышленных предприятий, организаций малого и среднего бизнеса, социально-культурной сферы, профессионалы, имеющие большой опыт практической работы, владеющие спецификой городских проблем. Главная задача, которую поставили перед собой депутаты, – качественно улучшить жизнь липчан, обеспечить нормальные условия для стабильной работы и развития всех отраслей городского хозяйства с учетом политической и экономической ситуации.
Особенно трудно это было сделать в 2001–2002 гг. В результате перераспределения доходов, собираемых на территории Липецка, бюджет города недополучил значительные суммы, что сказалось на реализации ряда городских программ. Оставалось много нерешенных проблем в сфере транспорта, ЖКХ, образования и здравоохранения. Остро стоял вопрос о ликвидации задолженности муниципальных предприятий перед энергетиками. Городскому Совету пришлось направить все силы на решение этой проблемы, в том числе отстаивать интересы липчан в суде. Благодаря принципиальной позиции депутатского корпуса областные законы были приведены в соответствие с федеральным законодательством в части установления нормативов отчислений по налоговым платежам в городской бюджет.
В конце 2002 г. на выборах главы администрации города депутаты выдвинули своего кандидата. В программе тогдашнего председателя Липецкого городского Совета Михаила Гулевского были отражены сформированные горсоветом принципы и подходы к управлению городом. И именно эта программа получила поддержку липчан.
Одним из первых шагов новой администрации стал тщательный финансово-экономический анализ каждой отрасли городского хозяйства. В условиях дефицита бюджета как никогда остро стоял вопрос о рациональном использовании средств, их экономии. Многочисленные проверки, проведенные на муниципальных предприятиях и в структурных подразделениях администрации, выявили значительные нарушения, нецелевые траты.
Принципиальным для горсовета стало принятие пакета документов, определяющих контрольные функции представительного органа местного самоуправления. В положениях «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в городе Липецке», «О Контрольно-счетной комиссии города Липецка» был определен порядок представления в горсовет главного финансового документа города, отчета о его исполнении, а также механизм контроля со стороны городского Совета депутатов за расходованием бюджетных средств. Таким образом удалось добиться прозрачности формирования бюджета, а с момента создания Контрольно-счетной комиссии – жесткого контроля за его расходованием. Постоянными стали отчеты администрации города об исполнении бюджета, о реализации принятых программ, ежегодные отчеты о деятельности администрации.
Знаковым для нынешней команды стал 2006 г. Липецкая область и город Липецк начали жить по Федеральному закону № 131-ФЗ. В этом же году горсоветом утвержден Стратегический план развития Липецка на 2006–2016 гг. – документ нового типа, представляющий собой договор общественного согласия и инструмент организованного, прозрачного диалога администрации города, депутатов городского Совета, производственных предприятий и предпринимателей, представителей общественности, то есть всего городского сообщества. Сегодня в деятельности органов местного самоуправления долгосрочный Стратегический план развития города является главным ориентиром.
В настоящее время у администрации и городского Совета депутатов общая цель – поднять уровень жизни в Липецке, сделать город уютным и комфортным для проживания. Как и в любой работе, не все здесь бывает гладко. Но нужно находить взаимопонимание и идти на компромиссы в интересах общего дела. Это и отличает работу команды, когда городской Совет принимает решение и задает тон, а администрация четко исполняет принятые нормативно-правовые акты. С областными властями также достигнута договоренность: их поддержка немаловажна в решении задач, которые ставит перед собой город.
– Эффективная финансовая политика муниципалитета подразумевает четкие подходы к расходованию бюджетных средств и использованию муниципальной собственности. Но есть еще одно слагаемое успеха – финансовое обеспечение полномочий органов местного самоуправления.
– Вы правы. И задача городских властей – максимально использовать те возможности пополнения доходной части бюджета, которыми сегодня обладают органы местного самоуправления. Однако сразу отмечу, что таковых у муниципальных властей немного.
С 2006 г. бюджет города формируется с учетом кардинальных изменений в Бюджетном и Налоговом кодексах, значительно влияющих на его структуру. В бюджете увеличивается доля расходов, осуществляемых за счет субвенций и субсидий из вышестоящих бюджетов, и уменьшается доля расходов, которые выполняются за счет собственных доходов. Уже третий год бюджет города формируется с превышением расходов над доходами, то есть с дефицитом, на покрытие которого направляются средства муниципальных облигационных займов.
В последние два года налоговые доходы в структуре доходов городского бюджета составляют более 50%, причем основную долю в них (более 30%) занимает налог на доходы физических лиц (НДФЛ), а 10% – местные налоги, в том числе земельный налог – 7,5%, налог на имущество физических лиц – 0,2%, единый налог на вмененный доход (ЕНВД) – 2,6%.
В связи с изменениями в налоговом законодательстве, касающимися перераспределения доходных источников, для обеспечения доходной части бюджета по налоговым платежам депутатским корпусом приняты положения «Об уплате земельного налога», «О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности», «О налоге на имущество физических лиц». В этих документах мы постарались использовать все возможности для увеличения доходной части бюджета. В отношении земельного налога наша политика направлена на стимулирование выкупа земельных участков путем увеличения ставок арендной платы за землю. Необходимо решать проблему учета и проведения инвентаризации земель.
Почти все виды предпринимательской деятельности, по которым Налоговый кодекс предусматривает уплату ЕНВД, в нашем положении учтены, то есть используются практически все резервы по этому налогу. Трудности связаны с собираемостью налога на имущество физических лиц, а также со справедливой оценкой имущества, подлежащего налогообложению. Кроме того, пока не в полной мере решены вопросы налогового администрирования. На наш взгляд, простое увеличение ставки налога с 1,2 до 2% вряд ли адекватно увеличит платежи в бюджет.
Для повышения эффективности использования муниципального имущества горсовет принял принципиально новое Положение о сделках с муниципальным имуществом. По сравнению с 2005 г. объем поступлений денежных средств за аренду нежилых помещений, входящих в состав муниципальной казны (за исключением средств по долгосрочной аренде) увеличился в 1,4 раза, изменена методика расчета арендной платы. Впервые с 2006 г. плата за аренду муниципального недвижимого имущества рассчитывается на основании рыночной стоимости 1 кв. м жилья в центральной жилой зоне Липецка.
Однако, учитывая незначительный удельный вес местных налогов в структуре доходов городского бюджета, даже мобилизация всех ресурсов не сможет заметно повлиять на его доходную часть. При законодательном закреплении перечня расходных полномочий город не имеет достаточного объема собственных доходных источников хотя бы для их полного обеспечения. Расчетная потребность в денежных средствах, заявленная соответствующими департаментами администрации на 2007 г., составляла более 8 млрд руб. и была реально покрыта собственными доходами на одну треть, а в 2008 г. потребности в два с лишним раза превышают возможности. Следовательно, и это ни для кого не секрет, городской бюджет является заложником решений региональных властей в части установления нормативов отчислений от налогов, регулируемых на уровне субъекта РФ.
На сегодняшний день закрепленные за городом доходы мало связаны с производственной деятельностью средних и крупных организаций, находящихся на территории Липецка, что значительно снижает заинтересованность местных органов власти в реализации промышленной политики и развитии экономики муниципального образования в целом. О каком влиянии, о какой заинтересованности местных органов власти в развитии среднего и крупного бизнеса может идти речь, если с каждого рубля прибыли, заработанного предприятиями города, в бюджет Липецка поступит даже не 1 коп., а 0,66. Какой интерес к росту внеоборотных активов предприятий можно проявлять, если налог на имущество организаций в бюджет города не поступает?
И это проблема общероссийского масштаба. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ стало важным шагом в деле совершенствования местного самоуправления. В первоначальной редакции закона был определен перечень вопросов местного значения городского округа, который насчитывал 27 полномочий. В течение 2006–2007 гг. это число увеличилось до 38, а с принятием Федерального закона от 18 октября 2007 г. полномочий еще прибавилось. Однако достаточного финансового обеспечения для их реализации законодательством не предусмотрено. В стране принимается трехлетний бюджет, в ближайшем будущем такая практика распространится на региональные и местные бюджеты. Но как можно планировать финансовые потоки на три года вперед, если не иметь четкого представления о том, что получишь завтра от вышестоящего бюджета? К тому же у нас нет эффективных рычагов влияния на развитие собственной доходной базы.
– Что же нужно предпринять, чтобы изменить ситуацию?
– Мы постоянно выходим с законодательными инициативами, обращаемся в Государственную Думу и находим там поддержку, но соответствующие законодательные акты пока не приняты. В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, формирования их собственной доходной базы необходимо внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Федеральным законодательством должно быть предусмотрено введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций будет зачисляться в местные бюджеты. Следует увеличить долю НДФЛ, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований. Кроме того, нужно законодательно урегулировать вопросы взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за нарушение данного требования.
Необходимо принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или собственность, а также порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.
В случае принятия федеральных законов, увеличивающих число полномочий органов местного самоуправления, следует обеспечить их полное финансирование и долгосрочную сбалансированность местных бюджетов путем внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство.
Не сомневаюсь, что лица, ответственные за формирование местных бюджетов, нас поддержат. Кстати, ряд рекомендаций, с которыми мы обращаемся в федеральные органы власти, прозвучал на публичных слушаниях, где обсуждались проекты бюджетов на 2007 и 2008 гг., отчеты об исполнении бюджетов, программы социально-экономического развития.
– То есть значимые для города документы проходят своего рода общественную экспертизу?
– В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом города публичные слушания в Липецке проводятся с 2006 г. И это, на мой взгляд, был правильный шаг. Такие слушания главным образом позволяют выявить проблемы. А кроме того, они дают липчанам возможность убедиться, что средства, передаваемые ими в распоряжение органов местного самоуправления, используются прозрачно, эффективно и приносят конкретные, измеримые результаты.
Вопросы, касающиеся бюджета города, выносились на слушания трижды. Срок небольшой, но уже можно говорить о позитивных тенденциях. Так, по прежним рекомендациям участников публичных слушаний списана задолженность и пени по земельному налогу садоводческих товариществ и объединений за 1998–2002 гг.; с 1 января 2006 г. освобождены от уплаты земельного налога за земли общего пользования садоводческие товарищества, а также малообеспеченные граждане; при формировании бюджета на 2007 г. норматив отчислений от налога на прибыль организаций в бюджет города Липецка сохранен на уровне 2006 г. И, как отмечалось выше, в Государственную Думу направлено предложение о внесении в Бюджетный и Налоговый кодексы изменений, связанных с законодательным закреплением нормативов отчислений от регулируемых налогов в бюджеты муниципальных образований, что даст им возможность исполнять свои полномочия. Полученный ответ позволяет надеяться на изменения в законодательстве, предполагающие увеличение доходных источников местных бюджетов.
По предложениям участников публичных слушаний в бюджетах 2007 и 2008 гг. запланированы средства на решение ряда проблем, в частности на реконструкцию здания в одном из поселков под помещение детского сада, установление ежегодных выплат молодым специалистам муниципальных дошкольных учреждений в сумме 10 тыс. руб. и доплат воспитателям до уровня оплаты труда учителя, строительство ливневой канализации в отдаленных районах и др.
Сегодня публичные слушания уже стали привычной формой взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Мы стремимся привлекать липчан к управлению жизнью города. На слушаниях, проведенных в 2007 г., присутствовало более 800 человек; поступило около 100 предложений и замечаний, причем значительная часть из них нашла свое отражение как в обсуждаемых документах, так и в обращениях к органам государственной власти всех уровней.
– Чего Вы ждете от 2008 г.?
– Бюджет Липецка на 2008 г. разработан на основе благоприятного прогноза социально-экономического развития города. Доход запланирован в размере 6,2 млрд руб. – это несколько ниже, чем исполнено в 2007 г., но, как показывает практика, хотя первоначально бюджеты характеризуются снижением уровня доходов по сравнению с предыдущим годом, в ходе дополнительных поступлений платежей в течение года доходная часть корректируется в сторону увеличения. Так было и в 2006 г., и в 2007 г. (рост по сравнению с запланированным объемом на 31,5%); надеемся, что 2008 г. не станет исключением. Это позволяет с оптимизмом смотреть в будущее и продолжать работу, направленную на дальнейшее развитие нашего города.
Справка
За последние пять лет власти города сумели добиться значительных результатов: бюджет Липецка вырос с 2 до 7 млрд руб., что дало возможность реализовать ряд масштабных проектов, в первую очередь по благоустройству. Устойчивые тенденции экономического развития города позволили в 2007 г. направить более 1 млрд руб. на капитальные вложения, более 190 млн – на капремонт жилых домов, более 451,0 млн (6% городского бюджета) – на финансирование городских целевых программ, 4,0 млрд (57%) – на финансирование социально-культурной сферы, социально значимых мероприятий. Расходы городского бюджета на душу населения увеличились с 3,9 тыс. руб. в 2000 г. до 13,9 тыс. в 2007 г.По итогам работы за 2005 г. Липецк был удостоен звания самого благоустроенного города России, а в 2006 г. признан лучшим муниципальным образованием страны.
Справка «Бюджета»
Александр Алексеевич СОКОЛОВ, заместитель председателя Липецкого городского Совета депутатовРодился 31 июля 1961 г. в Хлевенском районе Липецкой области.
В 1983 г. окончил Воронежский лесотехнический институт, а в 1992 г. – Воронежский аграрный государственный университет, специальность «Экономист». В 2000 г. получил юридическое образование. Доктор экономических наук.
С 1991 г. работал в государственной налоговой инспекции по Липецкой области.
В 1997 г. – начальник управления внутреннего аудита на Новолипецком металлургическом комбинате.
С 1999 г. по настоящее время – главный бухгалтер ОАО «НЛМК».
В 2004 г. стал заместителем председателя Липецкого городского Совета депутатов второго созыва, в горсовете третьего созыва избран на тот же пост. Председатель постоянной комиссии горсовета по экономике, бюджету, муниципальной собственности, налоговой и инвестиционно-промышленной политике.
Ведет научную и преподавательскую деятельность. Автор 30 научных работ. По результатам Всероссийского конкурса в 2000 г. назван лучшим бухгалтером России.
Материал подготовила Татьяна АЛЕКСАНДРОВА
Источник: © Бюджет, 2008, № 3
