На протяжении 15 лет функционирования системы Федерального казначейства кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета является одним из основных направлений деятельности, в рамках которого в последние годы происходят заметные изменения, связанные с разработкой и внедрением в существующую практику элементов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета. Целью такой работы является создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним.
Ликвидность единого счета федерального бюджета можно определить как способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета. Реализация полномочий по кассовому исполнению федерального бюджета ставит перед Федеральным казначейством задачу обеспечить в определенные сроки исполнение денежных обязательств, предъявленных бюджетополучателями к оплате. Успешное решение этой задачи во многом зависит от состояния единого счета федерального бюджета, то есть от наличия на счете достаточного для покрытия обязательств объема денежных средств.
В процессе исполнения федерального бюджета состояние единого счета федерального бюджета может характеризоваться как недостатком денежных средств, необходимых для оплаты всего объема предъявленных денежных обязательств, так и их избытком по отношению к указанному объему. Недостаток денежных средств ведет к возникновению временного кассового разрыва, который представляет собой краткосрочный недостаток денежных средств на едином счете федерального бюджета для покрытия предъявленных денежных обязательств. Основным источником для покрытия такого разрыва в настоящее время являются свободные остатки средств федерального бюджета. Размер свободных остатков, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают в течение финансового года при исполнении федерального бюджета, определяется п. 4 ст. 94 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета» Бюджетного кодекса РФ.
Однако переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета, направленный на совершенствование процессов и процедур управления денежными средствами, позволяет отказаться от такого использования свободных остатков средств федерального бюджета, объем которых не всегда может обеспечить покрытие временного кассового разрыва. В этой связи возникает необходимость применения механизма краткосрочного заимствования денежных средств на финансовом рынке. Внедрение такого механизма в сочетании с используемыми в настоящее время механизмами средне- и долгосрочного заимствований даст возможность усовершенствовать процесс управления государственным долгом.
Избыток денежных средств характеризуется наличием на едином счете федерального бюджета временно свободных денежных средств, образовавшихся вследствие разницы в сроках и объемах поступлений в федеральный бюджет и осуществления выплат с единого счета федерального бюджета. В таком случае в федеральный бюджет могут поступить дополнительные доходы за счет размещения временно свободных денежных средств на финансовом рынке в виде банковских депозитов или передачи их в доверительное управление.
Зарубежный опыт показывает, что управление ликвидностью объединяет в себе вышеуказанные возможности – обеспечения необходимого минимального уровня денежных средств на едином счете и получения дополнительных доходов бюджета за счет размещения временно свободных остатков средств, а также позволяет контролировать риски. Во многих экономически развитых странах помимо казначейств существуют специализированные организации, отвечающие непосредственно за управление ликвидностью единого счета и управление государственным долгом. Основные функции такой организации отражают ее роль агента государства в указанных вопросах и не совмещаются ни с какими другими функциями, в том числе функциями кредитных организаций.
Например, главной задачей Финансового агентства в Германии является обеспечение рационального и эффективного использования средств единого счета и управление государственным долгом при соответствующем снижении издержек. Финансовое агентство, в числе прочего, занимается привлечением на финансовом рынке средств для покрытия временных кассовых разрывов единого счета бюджета или размещением временно свободных остатков.
Внедрение механизма управления ликвидностью позволяет в конечном итоге экономить государственные средства и снижать управленческие затраты в процессе исполнения бюджета.
Принимая во внимание сложившуюся практику кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, структуру единого счета федерального бюджета и особенности действующего бюджетного законодательства, переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета предлагается осуществить по следующим направлениям:
- совершенствование механизма функционирования единого счета федерального бюджета;
- внедрение процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета;
- совершенствование и развитие процедур управления денежными средствами федерального бюджета;
- совершенствование процессов управления государственным долгом.
Главной задачей второго направления является построение системы мониторинга и моделирования (расчета) кассовых потоков денежных средств федерального бюджета во временном периоде. В процессе исполнения федерального бюджета необходимо принимать во внимание движение реальных кассовых потоков: это позволяет выявлять и прогнозировать обстоятельства, которые могут привести к кассовым разрывам, а следовательно, к несвоевременной оплате денежных обязательств. При этом наиболее действенным решением служит не только наблюдение за складывающейся картиной движения средств, но и ее моделирование с учетом вероятных изменений.
Успешная подготовка решений по управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета во многом заключается в правильно выбранном подходе к мониторингу и моделированию кассовых потоков, основывающемуся на результатах финансового прогнозирования и кассового планирования исполнения федерального бюджета.
Третье направление позволит создать механизм сглаживания колебаний остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета в процессе исполнения федерального бюджета. Управление ликвидностью должно обеспечивать безусловную возможность проведения операций по оплате предъявленных денежных обязательств, сохраняя в целом положительный баланс единого счета федерального бюджета. Эта цель достигается за счет совершенствования способов использования действующих инструментов: распределения бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (через объемы бюджетных ассигнований), установления объема прав участников бюджетного процесса на принятие расходных обязательств (через лимиты бюджетных обязательств) и осуществления оплаты расходных обязательств через установление предельных объемов финансирования либо посредством краткосрочного привлечения денежных средств. Размещение временно свободных денежных средств на финансовом рынке не является обязательным условием управления ликвидностью и допустимо в случае признания такого решения целесообразным с точки зрения денежно-кредитной политики государства.
Четвертое направление предполагает реализацию процессов управления государственным долгом с учетом прогнозируемых кассовых остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета. Международный опыт свидетельствует, что управление ликвидностью неразрывно связано с управлением государственным долгом. Решения по государственным заимствованиям должны подготавливаться и приниматься с учетом данных о состоянии единого счета федерального бюджета и прогнозе его ликвидности.
В целом создание механизма управления ликвидностью единого счета федерального бюджета следует рассматривать как определенную цель, достижение которой, с учетом анализа текущего состояния кассового исполнения федерального бюджета, требует прохождения нескольких этапов и решения широкого спектра различных вопросов, наиболее актуальными из которых являются следующие:
- по направлению совершенствования механизма функционирования единого счета федерального бюджета – модернизация технологии доведения средств федерального бюджета с единого счета федерального бюджета на отдельные счета, открытые органам Федерального казначейства;
- по направлению внедрения процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета – составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
- по направлению совершенствования и развития процедур управления денежными средствами – установление нормативно-правовых условий, разработка и внедрение порядка размещения денежных средств федерального бюджета на банковские депозиты.
Источник: © Бюджет, 2008, № 3
