Ключевой вопрос - межбюджетные отношения

В Москве 27 февраля прошли VI Васильевские чтения (ежегодный форум «Общественные финансы: наука и практика»). В этом году он был посвящен новациям бюджетного законодательства и перспективам развития финансовой системы России.

Регионам помогут 

По данным Комитета Совета Федерации по социальной политике, реализация закона об увеличении МРОТ коснется трех миллионов человек, значительная часть которых занята в государственных и муниципальных учреждениях. Как сообщил министр труда и социальной защиты России М. А. Топилин, Минфин России в соответствии с поручением Правительства РФ подготовил проект распоряжения, который предусматривает выделение регионам 20 миллиардов рублей дополнительной помощи на реализацию закона о повышении МРОТ до 100% прожиточного минимума. По расчетам, которые Минтруд России провел совместно с субъектами РФ, «стоимость» данного закона составляет для региональных бюджетов около 32 миллиардов рублей, сообщается на официальном сайте министерства.

Организаторами Васильевских чтений выступили журнал «Бюджет», Союз финансистов России, Союз развития государственных финансов, Аналитический центр при Правительстве РФ, Финансовый университет при Правительстве РФ, НИФИ Минфина России. Как отметил модератор пленарного заседания, главный редактор объединенной редакции ИД «Бюджет» В. Д. Дзгоев, Васильевские чтения традиционно объединили руководителей региональных и муниципальных финансовых органов, представителей Министерства финансов России, Федерального казначейства, федеральной законодательной власти, экспертов, финансовых контролеров.

К участникам форума с приветственными словами обратились ректор Финансового университета при Правительстве РФ доктор экономических наук М. А. Эскиндаров, директор высшей школы государственного администрирования МГУ им. М. В. Ломоносова В. Л. Макаров.

Долговой крючок

По словам председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухина, Васильевские чтения — хорошая площадка для дискуссий. Минфин России опубликовал рабочую версию новой редакции Бюджетного кодекса, и сенатор выразил надежду, что уже в рамках данного форума появятся замечания и предложения от субъектов РФ.

Продолжая тему поправок в Бюджетный кодекс, он выразил недоумение по поводу исчезновения из новой редакции главы «Межбюджетные отношения» и появления главы «Межбюджетные трансферты», ведь первое понятие гораздо шире второго. «Еще первый министр финансов Российской империи, в честь которого названы чтения, заботился прежде всего не об императорском бюджете, а о бюджете страны, — напомнил спикер. — И сегодня, когда многие регионы находятся в тяжелой финансовой ситуации, межбюджетные отношения должны быть основой для решения ключевых вопросов».

Безусловно, триллион рублей, который Правительство РФ выделило субъектам Федерации за последние три года на замещение коммерческих кредитов бюджетными, существенно оздоровил финансовое состояние регионов. Благодаря этому механизму правительство страны постепенно начало снимать регионы с долгового крючка. «Консолидированный долг субъектов РФ, который достигал практически 2,4 триллиона рублей, начал постепенно снижаться, — отметил Рябухин. — На наш взгляд, данный инструмент необходимо было сохранить еще года на два-три». Долг субъектов на 1 декабря прошлого года составлял 2,14 триллиона рублей.

Чтобы бюджеты регионов не были бюджетами выплачивания процентов по кредитам, а стали бюджетами развития, в текущем году запущена программа реструктуризации накопленных бюджетных кредитов. По мнению экспертов, совокупный эффект по всем регионам от реструктуризации кредитов только за 2018 и 2019 годы составит порядка 430 миллиардов рублей.

Кроме того, по мнению Рябухина, важную роль приобретают стимулирующие гранты регионам, демонстрирующим наиболее динамичное социально-экономическое развитие. Доказательством этому служит тот факт, что правительство в четыре раза увеличило объем средств, выделенных на гранты: с 5 до 20 миллиардов рублей.

Цифровая экономика — предугадать все риски

Поскольку в последнее время России приходится адаптироваться к экономическим вызовам, это не может не сказываться на законодательной базе страны. Она, по словам заместителя председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам, председателя Союза финансистов России Н. С. Максимовой, претерпевает значительные изменения. Только за истекшие два месяца 2018 года Федеральное собрание приняло ряд очень важных законов.

Один из них — закон об увеличении с 1 мая текущего года МРОТ до уровня прожиточного минимума: 11 163 рубля в месяц для трудоспособного населения. По мнению депутата, данный закон — очередная финансовая проблема для регионов. «Каким образом субъекты РФ будут выходить из положения? Какие расходы будут сокращать, чтобы изыскать средства на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы?» — задалась вопросом Максимова. Помимо этого, субъектам предстоит работа и с региональными предприятиями, поскольку они также должны думать о том, как найти средства на повышение заработной платы работникам.

Сегодня в работе у депутатов находятся законопроекты, предусматривающие изменения в Налоговый кодекс, в том числе в части предоставления налоговых льгот. «Мы часто критикуем правительство за то, что оно вносит предложения о налоговых льготах, которые в конечном итоге приводят к выпадающим доходам регионов, — отметила Максимова. — В столь сложной ситуации, когда многие регионы свели свои бюджеты с дефицитом, такие предложения стоит вносить очень корректно».

Законодательные новации в бюджетной сфере

Тему совершенствования законодательства продолжил заместитель министра финансов России А. М. Лавров. Он обратил внимание участников чтений на то, что новый бюджетный цикл начинается с приятного для субъектов РФ законопроекта, принятого Госдумой 21 февраля текущего года. Суть поправок в следующем. В настоящее время в целях компенсации расходов субъектов РФ по организации деятельности МФЦ плата за госуслуги, предоставляемые через данные центры, и государственная пошлина распределяются по нормативам: 50% в федеральный бюджет и 50% в бюджеты субъектов РФ.

Однако БК РФ не учитывает случаи, при которых заявление на предоставление государственной услуги подается в электронной форме с получением услуги в МФЦ. В этом случае средства полностью поступают в федеральный бюджет. Принятый законопроект устанавливает, что с 1 января 2019 года плата и государственная пошлина за предоставление федеральных государственных услуг в случае подачи заявления и оплаты такой услуги в электронной форме и выдачи документов через МФЦ будут перечисляться: в федеральный бюджет — 75%, в бюджет субъекта РФ — 25%. «По предварительным подсчетам, в связи с принятием данного законопроекта доходы субъектов РФ могут увеличиться на 15 миллиардов рублей, — озвучил прогноз заместитель министра. — У регионов есть время серьезно посмотреть на работу МФЦ, проанализировать, сколько заявлений поступает в электронном виде, оценить дополнительные доходы и учесть их в своих прогнозах».

Следующие законопроекты, которые находятся на этапе внесения в Государственную думу, составляют единый пакет изменений в Бюджетный и Градостроительный кодексы. Связаны они с введением нового порядка планирования инвестиций на всех уровнях бюджетной системы. А именно вводится предварительный механизм — обоснование инвестиций. Порядок обоснования будет утверждать каждый орган исполнительной власти самостоятельно. «Если данный законопроект будет принят, то внедрение нового порядка начнется с 2019 года, однако регионам ничего не мешает использовать элементы данной системы уже с этого бюджетного цикла, — считает замминистра. — По крайней мере, в отношении ряда федеральных объектов такие замыслы есть».

Законопроект о социальном заказе обсуждался многократно, спикер сообщил, что концепция документа после его доработки, которая должна завершиться к 15 марта, не изменится. После озвученной даты законопроект будет повторно представлен в Правительство РФ. Документ направлен на разгосударствление рынка социальных услуг, привлечение в сферу негосударственных поставщиков, в том числе некоммерческих организаций.

Механизмы, предусмотренные данным документом, в той или иной мере уже применяются в социальной сфере, и сегодня идет речь лишь об их официальном закреплении в законодательстве. Принятие данного закона будет сопровождаться большой работой по подготовке подзаконных актов, их планируется порядка 30. В большинстве своем они будут рамочными — определят общие требования, которыми должны руководствоваться субъекты РФ. Это делается для того, чтобы не ограничить возможности и инициативы регионов и муниципалитетов в данной сфере.

Данный законопроект критикуют за то, что он не содержит конкретных механизмов. «Это на самом деле так, — признал Лавров. — Поскольку в разных отраслях социальной сферы, в разных регионах и муниципалитетах существуют разные технологии оказания услуг, разная готовность применения новых инструментов, приводить всех к одному знаменателю нецелесообразно». Закон вводит общие для всех единые подходы и принципы, а реализацию оставляет на усмотрение органов исполнительной власти.

И снова о новой редакции БК РФ

Что касается процесса принятия новой редакции Бюджетного кодекса, то сначала должно быть принято шесть законопроектов, вносящих поправки в БК РФ, лишь после этого в Госдуму будет внесена новая редакция самого Бюджетного кодекса, которая включит в себя в том числе все новации, изложенные в шести законопроектах.

По словам Лаврова, законопроект по межбюджетным отношениям из этих шести является самым долгожданным. В ответ на замечание сенатора Рябухина об исчезновении из кодекса главы о межбюджетных отношениях, замминистра заметил, что нынешняя глава «Межбюджетные отношения» не содержит информации о межбюджетных отношениях. «Она посвящена исключительно межбюджетным трансфертам, а об остальных элементах межбюджетных отношений: разграничении расходов, доходов, бюджетных трансфертах, регулировании госдолга и так далее — не говорится ни слова, — отметил Лавров. — Мы предложили новые главы Бюджетного кодекса называть в соответствии с их содержанием».

По словам замминистра, самой главной новацией является введение абсолютно нового для нашей практики института оценки долговой устойчивости (долговой нагрузки) субъектов РФ и муниципальных образований и дифференциация бюджетных прав регионов и муниципалитетов в зависимости от попадания в одну из трех групп долговой устойчивости (рисунок 1).

Скорее всего, применение данной модели воздействия на субъекты РФ начнется не ранее 2022 года. Таким образом, у регионов, находящихся в красной зоне (на сегодняшний день их 30), есть три года, чтобы привести уровень своего долга в соответствие с нормативами и перейти как минимум во вторую группу, для которой не будут применяться столь существенные и болезненные ограничения.

Еще один законопроект, который, очевидно, вызовет самое активное обсуждение, поскольку предусматривает изменения нормативов распределения доходов. Предлагается перераспределить в пользу федерального бюджета доходы от штрафов, налагаемых на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также средства, уплачиваемые для возмещения причиненного на таких территориях вреда окружающей среде. Эта централизация доходов будет компенсирована передачей федеральных нормативов от 5% платы за негативное воздействие на окружающую среду и 50% акциза на спирт этиловый из непищевого сырья, а также зачислением в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты всех штрафов, налагаемых мировыми судьями, штрафов, выявленных должностными лицами органов муниципального контроля.

Подзаконные акты — важная составляющая

Свое выступление директор Департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России Т. В. Саакян посвятила рассмотрению нормативных актов, принятых в последнее время. Она напомнила, что Федеральный закон от 14 ноября 2017 года № 315‑ФЗ увеличил срок предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) с 50 до 90 дней. Соответствующие поправки внесены в приказ Минфина России от 26 июля 2013 года № 74-н 19 декабря 2017 года.

Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 178‑ФЗ установлено, что перечисление субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета осуществляется только после проведения территориальным органом Федерального казначейства санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ. При этом порядок такого санкционирования утвержден приказом Минфина России от 12 декабря 2017 года № 223н.

Спикер обратила внимание участников форума еще на один Федеральный закон —от 28 декабря 2017 года № 434‑ФЗ, которым установлено, что распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период устанавливается законами о федеральном бюджете и законами о внесении изменений в закон о федеральном бюджете. Данная норма не распространяется на субсидии, источником финансирования которых являются средства резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ. В данном случае субсидии распределяются соответственно актам Президента РФ и Правительства РФ. Кроме того, теперь заключение соглашений о предоставлении субсидий должно осуществляться до 15 февраля, а срок заключения соглашений в отношении новых субсидий в связи с изменением закона о бюджете составляет 30 дней после вступления закона в силу. В случае нарушения сроков ассигнования будут направляться в резервный фонд Правительства РФ для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ.

Как отметила главный специалист-эксперт Департамента межбюджетных отношений Минфина России Е. О. Фединцева, из Казначейства России поступили первые оперативные данные о результатах заключения соглашений на предоставление субсидий. Планировалось заключить 2878 соглашений, заключено 2864. При этом в реестр соглашений внесено 2863. «Таким образом, можно констатировать, что поставленная задача по своевременному заключению субсидий выполнена», — отметила представитель Минфина России.

Сквозной механизм контроля

Вопрос санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ территориальным органом Федерального казначейства развил в своем докладе заместитель руководителя Федерального казначейства А. Ю. Демидов. Он подчеркнул, что предпосылки введения данного механизма были весьма серьезными. Обязательства по перечислению субсидий федеральным центром полностью исполнялись, а цели, на достижение которых выделились бюджетные средства, зачастую не достигались из-за того, что субъекты РФ не выполняли свои обязательства по софинансированию. Кроме того, были установлены случаи, когда данные средства отвлекались на другие цели. Сегодня благодаря сквозному механизму контроля предоставления бюджетных средств подобные случаи исключены.

О. В. ИЗУТОВА

Ежегодные Васильевские чтения — это одно из ключевых мероприятий в области экономики и финансов общественного сектора. На этом форуме собираются теоретики и практики государственных финансов — наиболее авторитетные российские эксперты, чьи позиции влияют на социально-экономическое развитие страны.

В 2018 году организаторы форума в качестве ведущей темы для обсуждения выбрали новации бюджетного законодательства и перспективы развития финансовой системы России. Было немало содержательных выступлений. Между участниками форума развернулись интересные дискуссии.

Одним из значимых условий для совершенствования управления общественными финансами является необходимость доступа к информации о бюджете РФ для всех граждан. На VI Васильевских чтениях акцентировалась ценность общественной активности в управлении бюджетным процессом. В таком контексте выступление представителя НПО «Криста» с докладом о составе, порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы РФ стало очень актуальным.

Наша компания давно работает над задачей повышения открытости бюджетных данных, успешно сотрудничает в этой области с правительствами целого ряда регионов страны. Согласно данным НИФИ Минфина России, в рейтинге субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных клиенты НПО «Криста» занимают ведущие места. Хочу еще раз поблагодарить организаторов форума за приглашение и конструктивный диалог.

Ю. А. ЧЕРНЫХ, генеральный директор НПО «Криста»

Из года в год чтения объединяют финансистов России для поиска оптимальных решений по актуальным вопросам современного бюджетного реформирования. Прошедшие в этом году Васильевские чтения показали, что остается ряд вопросов, требующих особого внимания со стороны органов власти, и касаются они не только поставленных ранее задач, но и новых векторов развития бюджетной системы.

Прозвучавшие на форуме экспертные мнения и комментарии участников подтвердили тот факт, что такие темы, как расчет модельного бюджета и межбюджетные отношения, развитие инициативного бюджетирования, повышение эффективности финансового контроля, создание единой оценки эффективности работы учреждений, повышение доходной базы бюджетов, развитие проектного управления, взаимосвязь проектов и госпрограмм, не могут развиваться обособленно. Поэтому необходим грамотный комплексный подход для того, чтобы все элементы цепочки заработали в полную силу и в нужном направлении.

За свою 20-летнюю историю Компания БФТ накопила богатый опыт реализации региональных и муниципальных проектов в части повышения доходности бюджетов, создания методической основы ранжирования проектов (программ) и автоматизации соответствующих процедур, а также внедрения новых технологий управления. Мы всегда готовы оказать регионам и муниципалитетам качественную методологическую поддержку и эффективную информационно-технологическую помощь.

Пользуясь случаем, я также хотел бы поздравить организатора форума — журнал «Бюджет» — с 15-летним юбилеем и пожелать всему коллективу процветания, дальнейших творческих успехов и реализации всех задуманных планов!

А. Н. МОНОСОВ, генеральный директор компании «Бюджетные и Финансовые Технологии»

 

От лица компании «Кейсистемс» и от себя лично хочу выразить огромную благодарность издательскому дому «Бюджет» и лично В. Д. Дзгоеву за проделанную работу по организации Васильевских чтений. Это мероприятие стало традиционной площадкой для обсуждения вопросов бюджетного законодательства и демонстрации практических инструментов, столь необходимых современным финансистам. Популярность мероприятия год от года растет, о чем говорит возрастающее число его участников и их статус. Пользуясь случаем, поздравляю издательский дом «Бюджет» с 15-летием, желаю коллективу крепкого здо­ровья, сплоченности и успехов на долгие и долгие годы! Отрадно, что в 2018 году и компании «Кейсистемс» исполняется 15 лет — и большую часть этого срока нас связывают добрые партнерские отношения. Удачи и покорения новых вершин вам, коллеги!

А. А. ЛЕБЕДЕВ, заместитель генерального директора компании «Кейсистемс»

Начиная с первого дня своего существования ежегодный форум «Васильевские чтения» представляет собой великолепную площадку для общения теоретиков и практиков сферы общественных финансов, позволяющую им обмениваться опытом, предлагать и развивать идеи, задавать волнующие вопросы и получать развернутые ответы. Не стали исключением и прошедшие 27 февраля шестые по счету чтения, объединившие представителей различных направлений отрасли.

При этом со своей стороны мы осознаем высочайшую степень важности затронутых на форуме тем и поднятых вопросов, которые на первый взгляд не представляют интереса для кредитной организации. Одним из ключевых факторов, повлиявших на становление СМП Банка в качестве одного из лидеров на рынке общественных финансов, послужило понимание нами того, что полноценная работа в данной сфере невозможна без знания фундаментальных основ ее функционирования. Поэтому мы всегда стараемся быть в курсе свежих тенденций, последних изменений и нововведений, для чего Васильевские чтения являются прекрасным подспорьем. Важно понимать, что только активное взаимодействие всех участников поможет поднять систему общественных финансов России на качественно новый уровень.

Т. А. ГЕРАСИМОВА, Вице-президент — директор Департамента государственных финансов АО «СМП Банк»

Рисунок 1. Система показателей долговой устойчивости  и классификация заемщиков по группам долговой устойчивости

Показатель	Группа А (высокая долговая устойчивость)	Группа В (средняя долговая устойчивость)	Группа С (низкая долговая устойчивость)
1. Отношение долга к общему объему доходов бюджета	≤ 50% / 25% для высокодотационных	50–85% / 25–45% для высокодотационных	> 85% / 45% для высокодотационных
2. Годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию долга к доходам бюджета	≤ 13%	13–18%	> 18%
3. % расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов бюджета	≤ 5%	5–8%	> 8%
	Три показателя	Все, кто не в  А и С	Не менее двух показателей

Требования  и ограничения	А	В	С
Разработка основных направлений долговой политики (ОНДП)	+	+	+
Представление проекта ОНДП в финорган	-	+	+
Согласование программ заимствований и гарантий  с финорганом	-	+	+
Предельный объем заимствований ограничен суммой, направляемой на погашение долговых обязательств	-	-	+
Не имеют права устанавливать дополнительные расходные обязательства  и превышать нормативы по оплате труда	-	+	+
•Подписание соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению доходов	-	-	+
•Организация исполнения бюджета с открытием лицевых счетов в ФК
•Заключение финоргана на проект бюджета и ежегодная проверка отчетов
Реализация плана восстановления платежеспособности	-	-	+