В середине февраля в Москве состоялось ХI заседание рабочей группы Минфина России по совершенствованию внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Оно было посвящено обсуждению проблем осуществления контрольной деятельности и законодательных новелл, которые призваны снять часть этих проблем. В заседании принимали участие представители Министерства финансов РФ, региональных органов государственного финансового контроля из 20 субъектов РФ, экспертного сообщества.
Достоверность и недостоверность
В настоящее время в Правительстве РФ находится проект поправок в БК РФ, которые регулируют некоторые вопросы внутреннего государственного финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Также в правительство поступил проект изменений в постановление Правительства РФ № 193, определяющее основные принципы и порядок осуществления ВФК и ВФА. Кроме того, еще в прошлом году Минфин России внес в Правительство РФ и проект закона о внесении изменений в КоАП РФ, корректирующий меры наказания за неправильное формирование и представление бюджетной отчетности.
Некоторые важные вопросы затрагиваются во всех трех готовящихся документах. В частности, речь идет о подходе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и внешних контрольных органов к формированию позиции по признанию бюджетной отчетности достоверной или недостоверной. Это очень серьезный момент, потому что принятие контрольным органом решения о том, что отчетность, представленная органом власти, публично-правовым образованием, недостоверна, влечет за собой серьезные последствия, связанные с оценкой результатов деятельности финансовой структуры за отчетный период. Сегодня подтверждение достоверности отчетности является одним из основных направлений деятельности ВФА.
«На наш взгляд, ни один из существующих документов, начиная от международных стандартов контроля и аудита, заканчивая нашими инструкциями и стандартами, четкого определения достоверности не содержит. И мы всегда исходили из того, что достоверность — это не отдельное правонарушение, а результат нескольких правонарушений, которые приводят к недостоверности», — отметил директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов. Законопроект по внесению изменений в КоАП содержит такой подход, который регламентирует принятие мер административного воздействия к нарушителям за совершение определенного набора искажений отчетности. Сейчас актуален вопрос о том, насколько целесообразно формулирование четкого понятия недостоверности. На этом настаивает Счетная палата РФ, по мнению же Минфина России достаточно определиться с некоторыми критериями, при достижении которых отчет может быть признан недостоверным.
Кто должен осуществлять ВФА
Сегодня законодательство не содержит норм, предписывающих осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит у каждого получателя бюджетных средств. Обязательной организация ВФК и ВФА является только для главных администраторов и администраторов бюджетных средств. Но если, к примеру, казенное учреждение — администратор доходов, то отдельные элементы ВФК и ВФА у него должны применяться именно в отношении функции администратора. По мнению Минфина России, этот подход не совсем правильный, и необходимо законодательно определить, до какого уровня целесообразно опускать эту систему. Так, Минфин России считает, что ВФК должен осуществляться и у главных распорядителей, и у распорядителей, и у получателей бюджетных средств. Это обеспечивает гармонизацию с требованиями Федерального закона № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете», предписывающего каждому экономическому субъекту осуществлять контроль за фактами хозяйственной жизни.
Что касается внутреннего финансового аудита, то здесь вопрос остается открытым. Организация ВФК не требует никаких специальных затрат и создания дополнительных структур. Внутренним контролем занимаются специалисты, которые исполняют определенные бюджетные полномочия, — действующее законодательство формально не предусматривает никаких инструментов управления внутренним контролем, предполагается, что это как раз относится к задачам внутреннего аудита. Он, в свою очередь, и должен выполняться отдельным специалистом или отдельной службой. Поэтому спор о том, нужно ли формировать подразделение ВФА в каждом казенном учреждении или только на уровне главного распорядителя бюджетных средств, продолжается.
Конечно, ВФА — это единственный инструмент, позволяющий осуществлять оценку контроля и финансового менеджмента в целом, но, если в каждой из десятков и сотен маленьких подведомственных организаций не менее двух специалистов будет заниматься внутренним аудитом, это приведет к неоправданному раздуванию штатов. Сегодня рассматриваются два варианта решения этой проблемы. Первый — оставить ВФА только на уровне ГРБС и РБС. Второй (тот, который отражен во вносимых поправках) — ввести систему полномочий по организации финансового аудита. В этом случае сам ГРБС решает, нужно ли ему брать на себя полномочия по аудиту подведомственных учреждений или делегировать эти функции одной из подведомственных организаций, которая будет их осуществлять централизованно.
С. В. РомановОстается открытым еще один вопрос, связанный с внутренним финансовым аудитом. Насколько правильно говорить о том, что ВФА должен осуществляться не только в отношении того юридического лица, в котором он создан, но и в отношении подведомственного юридического лица? «По нашему мнению, — отметил Романов, — и ВФА, и ВФК — это механизмы, которые работают для самого юридического лица. Поэтому внутренний финансовый аудитор и внутренний финансовый контролер не должны проверять подведомственные организации, если главный распорядитель не принял на себя полномочий подведомственных организаций по аудиту. В этом главное отличие внутреннего финансового аудита и внутреннего финансового контроля от ведомственного контроля, который никто не отменял и в рамках которого имеется целый ряд инструментов, направленных на контроль тех учреждений, которые созданы соответствующим ГРБС». Эта граница между разными видами контролей должна сохраниться, потому что принципы и задачи ВФА и ВФК существенно отличаются от принципов и задач ведомственного контроля. Если же полномочия будут сливаться, то системы начнут переплетаться между собой, и аудит превратится в еще один контрольно-надзорный орган.
Практические вопросы
Начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков высказал несколько предложений по совершенствованию законодательной базы внутреннего государственного финансового контроля. В частности, практиков контроля волнует то, что в бюджетном законодательстве до сих пор нет четкого определения ущерба. Из-за этого возникают большие проблемы, связанные и с квалификацией нарушения, и с последующей судебной претензионной работой. Также необходимо решить вопрос взыскания процентов за пользование бюджетными средствами или субсидиями в случаях неправомерного их использования.
Что касается проблем организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, то позиция Главного контрольного управления Москвы состоит в том, что главный распорядитель бюджетных средств должен осуществлять внутренний финансовый аудит и в отношении подведомственных организаций. Основной аргумент — орган исполнительной власти в конечном итоге отвечает за совокупный результат своей деятельности и деятельности своего «подведа». При этом внутренний финансовый аудит, оценивая деятельность только внутри органа исполнительной власти, не может готовить рекомендации по улучшению деятельности всей системы главного распорядителя бюджетных средств. Кроме того, по мнению Главконтроля, необходимо установить четкие стандарты проведения органами ВГФК анализа осуществления ВФК и ВФА, как и органами Федерального казначейства — анализа исполнения полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) контроля регионов и муниципалитетов. Из-за отсутствия четких критериев оценки проверяющие и проверяемые часто не могут прийти к согласию относительно того, что считать эффективными или неэффективными организацией и исполнением полномочий.
У контролеров есть вопрос и по формированию предписаний и представлений. Сейчас представления должны включать в себя в том числе требования по устранению причин и условий нарушений, но объекту контроля не всегда понятно, какие причины он должен устранить. Если, к примеру, причиной допускаемых ошибок нарушителя является его недостаточная грамотность — означает ли это, что он должен пройти курсы повышения квалификации или получить другое образование?
Еще одна проблема. В Бюджетном кодексе ничего не говорится о том, как в случае необходимости корректировать выданные ранее предписания и представления. На практике контролеры сталкиваются с тем, что в ходе подготовки и направления представления и предписания ситуация меняется: какие-то нарушения устраняются или объект контроля представляет дополнительные разъяснения, в результате чего нарушение может быть квалифицировано иначе. «Такие случаи редки, но они есть, и должна быть процедура, позволяющая нам готовить обоснованные официальные документы, вносящие корректировки. Это придаст деятельности Госфинконтроля большую гибкость и даст возможность получить лучший результат — на самом деле устранить нарушение, а не просто обеспечить выдачу большого количества представлений и предписаний», — отметил Данчиков.
Е. А. ДанчиковКроме того, в своем выступлении начальник Главного контрольного управления столицы предложил вернуться к уже неоднократно звучавшей идее об установлении обязанности по раздельному учету средств, которые предоставляются в форме межбюджетных трансфертов, и собственных средств предприятий и организаций. Раздельный учет позволил бы контролерам видеть, на что потрачены собственные средства, а на что средства бюджета, и оценить эффективность использования последних.
Стандартизация
О стандартизации деятельности по внутреннему государственному финансовому контролю рассказал заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе С. С. Бычков. По его словам, на создание условий для формирования федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе и направлены рассматриваемые поправки в Бюджетной кодекс. В частности, Минфин РФ предложил закрепить в Бюджетном кодексе норму о том, что для всех уровней бюджетной системы устанавливаются единые стандарты контроля, определяющие принципы, основания и порядок проведения контрольных мероприятий, права и обязанности контролеров и объектов контроля, порядок досудебного обжалования, внутреннего контроля качества проведения проверок. Локальные стандарты внутренней организации госфинконтроля должны приниматься на каждом уровне бюджетной системы с утвержденными федеральными стандартами.
Итоги
По итогам обсуждения представленных на заседании рабочей группы законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, проектов стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденных Минфином России стандартов контроля, осуществляемого Федеральным казначейством, приняты следующие решения.
1. Минфину России рассмотреть возможность внесения поправок в представленный на рассмотрение законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс (в части положений по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю), определяющих:
диспозитивность требований об устранении причин и условий нарушений, отражаемых в представлениях, отражение в представлении требований по рассмотрению объектом контроля информации о выявленных нарушениях;
С. С. Бычковвозможность направления представлений и предписаний организации, в ведении которой находится объект контроля;
возможность неоднократного продления исполнения представления, предписания;
уточнить состав неправомерно использованных бюджетных средств в соответствии с подходами, предложенными Главконтролем города Москвы, не используя термин «неправомерно использованные бюджетные средства» в целях исключения рисков дополнительных судебных процедур;
уточнить использование слов «органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» в статье 269.1 в редакции законопроекта с учетом того, что они не осуществляют санкционирование операций;
исключить обязанность органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по проверке достоверности бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности.
2. Поддержать предложение Главконтроля города Москвы по разделению полномочий, предусмотренных в части 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ, на процедурные и финансовые полномочия с включением финансовых полномочий в Бюджетный кодекс.
3. В порядке о принятии решений о применении бюджетных мер принуждения предусмотреть случаи приостановления принятия решения о применении бюджетных мер принуждения, в том числе проведение процедур обжалования представления (предписания) в период направления и рассмотрения уведомления о применении БМП.
4. Привести представленные проекты общих стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с общими требованиями по стандартизации, установленными Росстандартом.
Участники ХI заседания рабочей группы Минфина России по совершенствованию внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля5. Специальные (тематические) стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны разрабатываться в форме методических рекомендаций Минфина России.
6. Минфину России рассмотреть возможность внесения поправок в представленный на рассмотрение законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс (в части положений по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту), определяющих:
соотношение понятия внутреннего финансового контроля и понятия внутреннего контроля, определяемого в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402‑ФЗ, уточнение направлений внутреннего финансового контроля в части обеспечения эффективности использования бюджетных средств;
закрепление в стандартах по внутреннему финансовому аудиту способов его организации;
возможность передачи на региональном уровне полномочий по внутреннему финансовому аудиту другому главному администратору бюджетных средств, в том числе контрольному органу, при условии, что соответствующие должностные лица его структурного подразделения или подведомственного учреждения не осуществляют государственный финансовый контроль;
возможность передачи полномочий по внутреннему финансовому аудиту на муниципальном уровне от поселения муниципальному району в порядке, аналогичном для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.
7. В КоАП РФ ввести критерий значительности/незначительности нарушений, в том числе по признаку материальных последствий по статьям 15.15.3–15.15.5, 15.15.7–15.15.10, 15.15.15 КоАП РФ. По незначительным однократным нарушениям выносятся предупреждения, административные штрафы по таким нарушениям назначаются в случае повторного нарушения.
8. Организовать дистанционный режим обсуждения законопроектов, проектов стандартов, методических рекомендаций по государственному (муниципальному) финансовому контролю.
С. В. МАРТЫНЕНКО
