Игорь Анатольевич ОРЛОВ, губернатор Архангельской области
Одним из самых актуальных вопросов для российских регионов стало внедрение модельного бюджета как составляющей реформы распределения межбюджетных трансфертов. Предлагаю ознакомиться с опытом Архангельской области в контексте данной темы.
C 2017 года дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются регионам при условии заключения с Минфином России соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта РФ. Новацией стало использование в методике расчета объемов дотаций усредненных по России расходов с применением различных корректирующих коэффициентов. Прежний механизм расчета предполагал использование индекса бюджетных расходов, теперь применяется «относительная (по сравнению со средним по стране уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий».
Проблема нормирования расходов
Понятно, что основная задача методик — приведение в сопоставимый вид налоговых потенциалов субъектов Федерации. Оба механизма подразумевают использование удорожающих факторов и корректирующих коэффициентов для более объективной оценки расходов региональных бюджетов. Тем не менее в новой методике отсутствуют критерии, учитывающие региональные особенности. Например, районные коэффициенты, территориальные надбавки к заработной плате и расчетную надбавку для определения компенсации затрат на проезд к месту использования отпуска для работников бюджетной сферы. Это оказывает негативное воздействие на бюджеты северных регионов России. Усредняющий характер расчета расходов вызывает ряд вопросов, так как невозможно спрогнозировать, выиграет ли регион от применения новой методики или наоборот — не окажутся ли его отдельные расходные полномочия сильно занижены.
Архангельская область также столкнулась с проблемой нормирования расходов в связи с региональными особенностями формирования расходных обязательств. Ввиду географических особенностей региона возникает ряд вопросов касательно целесообразности применения модельного бюджета в сложившейся ситуации.
Показатель индекса бюджетных расходов Архангельской области за предыдущие годы (с 2008 года) колебался в коридоре от 1,55 до 1,63. Область относится к числу регионов с наиболее высоким индексом: лишь 10–15 еще более суровых в природно-географическом плане субъектов РФ имели и имеют сейчас индекс бюджетных расходов выше (рисунок 1).
Понятно, что для Архангельской области высокий индекс бюджетных расходов благоприятен, так как в этом случае, учитывая особенности расчетов, объем дотаций из федерального бюджета, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности региона, будет больше. Но при применении новой методики регион будет иметь более высокую бюджетную обеспеченность, а значит, терять дотации (если налоговый потенциал области не изменится относительно других регионов или если объем общего фонда выравнивания останется неизменен). Кроме того, более высокая бюджетная обеспеченность будет оказывать влияние на объемы софинансирования бюджетом Архангельской области субсидий, получаемых из федерального бюджета.
Рисунок 3. Включение расходов в модельный бюджет по принципу наименьших расходовОт достигнутого
В идеале модельный бюджет должен базироваться на обоснованных государственных стандартах в сферах образования, здравоохранения и других обязательных полномочиях органов государственной и муниципальной власти. То есть отражать, сколько нужно затратить бюджетных средств, чтобы эти полномочия выполнялись качественно, с учетом климатических, географических и прочих объективных факторов. Нормативы и требования к качеству бюджетных услуг, как правило, устанавливают на федеральном уровне. По информации Минфина России, объем таких обязательств занимает от 70 до 90% общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. На федеральном уровне принимают решения, требующие дополнительных средств из региональных бюджетов. Однако модельный бюджет формируется «от достигнутого» с применением сложившихся среднероссийских значений расходов и не отражает реальную потребность в финансовом обеспечении расходных обязательств.
В этой ситуации у субъектов РФ появляется стимул, чтобы объемы фактических расходных обязательств были как можно ближе к расчетным, а предпочтительно даже ниже их. В этом случае объемы фактических расходов на единицу условного общественного блага будут меньше, чем в среднем по остальным регионам.
Так, у Архангельской области в 2016 году соотношение расчетных и фактических расходных обязательств, согласно данным Минфина России, составляло 94,4% (рисунок 2). Данный показатель выше среднего (88,5%) и медианы (94%) по всем 85 субъектам Федерации, и область занимает по нему 44-е место. Следовательно, несмотря на то что у Архангельской области были сверхнормативные расходы, мы относимся к бережливой группе регионов.
Рисунок 1. Средний индекс бюджетных расходов по субъектам РФ в 2008–2018 гг.Для нашего региона в 2016 году превышение расчетных расходов по модельному бюджету над фактическими расходами составило 4,3 миллиарда рублей — это так называемые избыточные расходы. Органы государственной власти области занимаются оптимизацией бюджетных затрат и заинтересованы в понимании причин «сверхмодельных» отклонений.
Фактор удаленности
Среди регионов — получателей дотаций избыточные расходы в большей степени наблюдаются у северных территорий, территорий с отдаленными/труднодоступными местностями и повышенными расходами на оплату труда. В субъектах РФ, где нет таких удорожающих факторов, избыточные расходы встречаются реже. Так, например, по данным Минфина России о распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2018 год, из 19 регионов с суммарным коэффициентом надбавок к зарплате больше 1,5 и с коэффициентом транспортной доступности больше 0 (в том числе Архангельская область) 15 субъектов (79%) имеют избыточные расходы. В то же время среди 54 субъектов с суммарным коэффициентом надбавок к зарплате меньше 1,5 избыточные расходы встречаются только у 22 (41%).
Очевидна связь дополнительных расходов бюджета с факторами удаленности региона от Центральной России, сложности работы и проживания в труднодоступных местностях с особыми климатическими условиями. Это принималось во внимание, когда нормативными правовыми актами федерального уровня в таких территориях вводились северные, районные и прочие надбавки к заработной плате, гарантии и компенсации работникам бюджетной сферы. Постановление Конституционного суда РФ от 7 декабря 2017 года № 38-П обязывает работодателя безусловно выполнять обязательства по их начислению на минимальный размер оплаты труда. Эта специфика учитывалась в прежней методике расчета дотаций (коэффициент заработной платы для Архангельской области принимался 1,7). Сейчас в модельном бюджете коэффициенты, характеризующие зарплатную составляющую, крайне низкие. Например, среднероссийское значение увеличивается всего на 1,038.
Рисунок 2. Отношение расчетных расходных обязательств (модельного бюджета) к фактическому исполнению бюджета за 2016 г. в субъектах РФ, %Следует отметить, что расходы, связанные с деятельностью субъекта по тарифному регулированию, также не учитываются в модельном бюджете. В Архангельской области регулируются тарифы, как в сфере ЖКХ, так и в сфере транспортного обслуживания. Например, не учитываются расходы на возмещение недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа воздушным, водным и железнодорожным транспортом.
Более справедливо, на наш взгляд, в прежней методике дифференцировались и факторы влияния на расходы бюджета транспортной доступности в регионе. Значительные расстояния от областного и районных центров, неразвитая дорожная инфраструктура, наличие местностей только с авиасообщением и населенных пунктов с ограниченными сроками завоза грузов, преобладание ввозимой продукции — все это объективно повышает стоимость товаров и услуг, а также расходы бюджета. Кроме того, вышеупомянутые особенности требуют сохранения малокомплектных образовательных организаций.
Однако в модельном бюджете у 29 регионов — получателей дотации, имеющих сложную транспортную доступность, расходы в сопоставимом виде учтены на среднероссийском уровне. Так, расходы Архангельской области при плотности транспортных путей постоянного действия всего 3,8% учтены на одном уровне с регионами, в которых плотность транспортных путей составляет 60–83%. В оценке нормативных расходов на образование, социальное обеспечение, культуру особенности транспортной доступности не взяты в расчет вовсе.
На площадке крупнейшего в России лесоперерабатывающего комплекса в Устьянском районеСфера образования
То, что перечисленные факторы не учтены, можно судить по объему избыточных расходов в сфере образования. В Архангельской области пятая часть школ являются малокомплектными, но учится в них только 12% от общего числа обучаемых. Содержание ученика в таких школах обходится в разы дороже, чем в среднем по России и даже в среднем по региону. Например, в области материальные затраты на ученика в городской местности укладываются в среднероссийские рамки, а в малокомплектных школах — в четыре раза превышают средний норматив.
В модельном бюджете частично учитывается разделение нормативов на оплату труда педагогов в городской и сельской местности, но дифференциация не отвечает реальным условиям. При этом расчетный фонд оплаты труда в образовательных организациях сокращается еще на 25%, что не соответствует областной дорожной карте, согласованной с Министерством образования и науки РФ.
Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» для регионов предусмотрена обязательность установления нормативных затрат на содержание малокомплектных организаций и организаций, расположенных в сельской местности, независимо от количества обучающихся. Модельный бюджет должен соответствовать отраслевой федеральной политике, направленной на поддержку малокомплектных и сельских школ.
Принцип наименьших расходов
В Архангельском морском порту при отправке судна в АрктикуМы полагаем несправедливым применение в модельном бюджете принципа наименьших расходов. В расчете отдельных отраслевых расходов используются среднероссийские показатели. То есть среднероссийское значение принимается за определенный стандарт. Если фактические расходы субъекта превышают расчетный объем, то в модельном бюджете они уменьшаются до среднероссийского уровня и отклонение учитывается как избыточные расходы. В ином случае в модельный бюджет включаются меньшие фактические расходы субъекта Федерации, которые не достигают среднероссийского уровня и не доводятся до него (рисунок 3).
Низкие по сравнению со средним по России расходы совсем не означают, что в конкретном регионе в них нет объективной потребности. Вероятнее всего, причина в недофинансировании, в перенаправлении ресурсов на приоритетные социально значимые полномочия, в том числе для выполнения решений, принимаемых на федеральном уровне. При таком подходе независимо от реальной потребности регион с низким уровнем сложившихся расходов так и остается в модельном бюджете со своим достигнутым уровнем.
Недостаточно объективная оценка потребности региона в бюджетных расходах ведет к занижению расходов по модельному бюджету и к сокращению федеральной дотации. Председатель Правительства России Д. А. Медведев в докладе на встрече с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» 16 февраля 2018 года отметил: «…Начиная со следующего года при распределении бюджетных денег мы будем учитывать не только налоговый потенциал той или иной территории, но и потребность в финансировании расходных полномочий региональных и местных органов власти на среднероссийском уровне». При отсутствии государственных стандартов модельный бюджет, по нашему мнению, должен определять общий объем ресурсов, который требуется для обеспечения полномочий не ниже среднероссийского уровня, с учетом объективных различий в стоимости предоставления бюджетных услуг.
В 2018 году Правительством РФ перед регионами поставлена принципиально новая задача по снижению дотационности. Решать ее мы будем прежде всего через увеличение собственного доходного потенциала, ограничение роста государственного долга и проведение бюджетной консолидации. Безусловно, модельный бюджет дал дополнительный стимул региональным органам государственной власти тщательнее анализировать свои обязательства, понять причины отклонений от среднероссийских значений, выявить возможные резервы для повышения эффективности бюджетных расходов. Позитивный отклик в регионах нашли слова министра финансов РФ А. Г. Силуанова о том, что задачей ведомства является обеспечение финансовыми ресурсами полномочий, которые по законодательству закреплены за субъектами РФ, а также обеспечение предсказуемости, справедливости участия модельных расчетов в распределении межбюджетных трансфертов.
Полагаю, что степень влияния модельного бюджета на результат распределения дотаций должна усиливаться постепенно, по мере дальнейшего совершенствования методики, повышения объективности оценки расходов территорий с разными условиями, определяющими стоимость бюджетных услуг. Вместе с тем добавление в методику модельных бюджетов дифференцирующих факторов, таких как районные коэффициенты, территориальные надбавки к заработной плате и расчетная надбавка для определения компенсации затрат на проезд к месту использования отпуска для работников бюджетной сферы, а также других, связанных с транспортной доступностью, позволило бы более справедливо учитывать особенности северных территорий страны.
