Илья Валерьевич БАЛАНИН, заместитель председателя Правительства Ярославской области — директор Департамента финансов Ярославской области
Долговая политика является частью бюджетной политики, а управление государственным долгом непосредственно связано с бюджетным процессом. Проведение ответственной долговой политики позволяет регионам минимизировать риски, связанные с осуществлением государственных заимствований, уменьшить их стоимость и повысить эффективность.
Основные направления долговой политики 2017 года
В связи с финансированием дефицита областного бюджета на протяжении последних лет за счет государственных заимствований объем государственного долга Ярославской области имел тенденцию к увеличению, а вследствие сокращения отдельных доходов региональной казны рос и уровень долговой нагрузки (рисунок 1). Так, за период с 2014 по 2016 год государственный долг области увеличился почти на 13,6 миллиарда рублей, или 61,8%, а уровень долга относительно налоговых и неналоговых доходов областного бюджета вырос на 23,1 процентного пункта. Из-за роста абсолютных объемов государственного долга области увеличивались и расходы на его обслуживание (рисунок 2). Несмотря на проводимую работу по минимизации стоимости заимствований, расходы на обслуживание государственного долга области за период с 2014 по 2016 год увеличились на 592 миллиона рублей и достигли 4,6% от расходов областного бюджета.
С 2017 года была начата планомерная работа по сокращению долговой нагрузки областного бюджета. На 2017 год главный финансовый документ региона был утвержден с минимальным дефицитом в размере 3,7% налоговых и неналоговых доходов. Основным источником его финансирования являлось изменение остатков средств на счетах. Принятие бездефицитного бюджета на 2018–2020 годы позволит в среднесрочной перспективе не наращивать объем государственного долга области, а также сократить его уровень к 1 января 2021 года до 58% налоговых и неналоговых доходов.
На 1 января 2018 года объем государственного долга области составил почти 36,2 миллиарда рублей. По сравнению с предыдущим периодом рост объема долга составил 101,6%, что является минимальным показателем за последние годы. Уровень долговой нагрузки относительно налоговых и неналоговых доходов областного бюджета сократился на 4,8 процентного пункта и составил 71,7%. Расходы на обслуживание государственного долга в 2017 году составили около 1,5 миллиарда рублей, или 2,4% фактических расходов областного бюджета.
В 2017 году основными направлениями долговой политики Ярославской области являлись:
гибкое использование различных инструментов заимствований;
оптимизация структуры государственного долга за счет использования среднесрочных и долгосрочных долговых инструментов;
проведение операций по досрочному рефинансированию долговых обязательств области в целях сокращения расходов на обслуживание государственного долга;
Рисунок 1. Динамика объема государственного долга Ярославской области и его уровня относительно налоговых и неналоговых доходов областного бюджета, млн руб. (% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета)использование возобновляемых кредитных линий со свободным графиком выборки и погашения;
использование механизма управления свободными остатками денежных средств на счетах по учету средств областного бюджета для снижения долговой нагрузки;
мониторинг процентных ставок по кредитам кредитных организаций, а также конъюнктуры долгового рынка с целью определения перспективы рефинансирования имеющихся долговых обязательств области.
Государственные ценные бумаги
Ежегодно начиная с 2012 года правительство области утверждает план мероприятий по оздоровлению государственных финансов и сокращению государственного долга на среднесрочный период. В процессе управления государственным долгом Ярославская область стремится к оптимальному сочетанию всех долговых инструментов, предусмотренных бюджетным законодательством. В структуре государственного долга за 2017 год увеличился удельный вес государственных ценных бумаг области и бюджетных кредитов из федерального бюджета (рисунок 3).
Использование государственных ценных бумаг в качестве долгосрочного долгового инструмента позволяет формировать гибкие графики погашения и регулировать расходы на обслуживание государственного долга. Для Ярославской области обеспечение присутствия на рынке субфедеральных займов является одним из приоритетных направлений деятельности. В соответствии с поручением Президента РФ по формированию долговой политики субъектов РФ, учитывающей активное использование государственных ценных бумаг, губернатор области Д. Ю. Миронов поставил задачу по минимизации привлечения кредитов кредитных организаций и увеличению объема эмиссии государственных ценных бумаг области.
В 2017 году размещены государственные ценные бумаги области в объеме 10 миллиардов рублей со сроком обращения десять лет и ставкой купона 8,4% годовых. Досрочное погашение коммерческих кредитов с более высокими процентными ставками за счет средств, полученных от размещения облигационного займа, позволило в 2017–2020 годах сократить расходы на обслуживание государственного долга на 334 миллиона рублей, а также обеспечить более равномерное распределение долговой нагрузки по срокам погашения и, соответственно, снизить риски рефинансирования. По результатам размещения этого облигационного займа в 2017 году Ярославская область стала лауреатом в номинации «Лучшая сделка первичного размещения субфедеральных/муниципальных облигаций» ежегодной премии Cbonds Awards, которую информационное агентство «Сбондс» вручает лучшим участникам российского облигационного рынка. Победителей в ходе открытого голосования выбирают сами участники рынка: лауреаты премии определялись по итогам голосования среди авторизованных пользователей информационной системы «Сбондс».
Рисунок 2. Динамика расходов на обслуживание государственного долга Ярославской области, млн руб. (% к расходам областного бюджета)К 1 января 2018 года доля государственных ценных бумаг в общем объеме рыночных заимствований достигла 92%. До начала текущего года в обращении находилось четыре выпуска государственных ценных бумаг области на общую сумму 19,15 миллиарда рублей, которые включены в ломбардный список Банка России и котировальный список первого (высшего) уровня ПАО «Московская биржа».
Кредитные рейтинги
В связи с изменением федерального законодательства в части использования кредитных рейтингов в регулятивных целях была проведена работа по получению регионом кредитного рейтинга по национальной рейтинговой шкале РФ. В сентябре 2017 года Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА) присвоило Ярославской области кредитный рейтинг на уровне «ВВВ-», прогноз «стабильный».
По состоянию на 1 января 2018 года кредитные рейтинги по национальной рейтинговой шкале присвоены 46 субъектам и муниципальным образованиям РФ, у 25 из них (54%) кредитные рейтинги не соответствуют минимальным требованиям для включения их ценных бумаг в текущем году в ломбардный список Банка России, у 17 (37%) — для включения в котировальный список первого (высшего) уровня ПАО «Московская биржа», хотя имеющиеся у многих регионов кредитные рейтинги по международной шкале позволяли это сделать ранее. Для расширения круга инвесторов государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг считаем целесообразным рассмотреть вопрос о снижении соответствующих требований к уровню кредитных рейтингов субъектов Федерации и муниципальных образований по национальной рейтинговой шкале.
Бюджетные кредиты
Необходимо отметить, что сокращению уровня долговой нагрузки региональных бюджетов способствовало предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета, в том числе в целях погашения долговых обязательств субъектов РФ. Однако условия предоставления бюджетных кредитов содержат жесткие ограничения по дефициту бюджета и государственному долгу. Это требует от субъектов РФ реализации взвешенной и консервативной бюджетной политики, в том числе эффективной политики администрирования доходов и оптимизации структуры и объемов расходных обязательств. И не секрет, что для выполнения условий предоставления кредитов большинство регионов искусственно сдерживают расходы бюджета, в основном инвестиционного характера.
Рисунок 3. Структура государственного долга Ярославской областиВ 2016–2017 годах область получила бюджетные кредиты на общую сумму почти 14,52 миллиарда рублей, из них 13,75 миллиарда — для погашения долговых обязательств области. Привлечение бюджетных кредитов позволило сократить расходы на обслуживание государственного долга в 2016–2018 годах на 1,76 миллиарда рублей. В декабре 2017 года были подписаны соглашения с Министерством финансов РФ о реструктуризации задолженности по указанным бюджетным кредитам.
Принимая на себя определенные обязательства, связанные с получением и реструктуризацией бюджетных кредитов, область ответственно относится к их выполнению. По результатам 2017 года условия соглашений с Минфином России выполнены в полном объеме.
При выполнении условий реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам субъекты РФ могут столкнуться с определенными трудностями. В частности, достаточно сложно привлечь в бюджет кредиты от кредитных организаций исключительно по ставкам, не превышающим уровень ключевой ставки Банка России, увеличенный на 1% годовых (аналогичные нормы должны соблюдаться и муниципальными образованиями при получении ими бюджетных кредитов из регионов). У кредитных организаций отсутствует интерес к электронным аукционам на оказание услуг по предоставлению кредитов субъектам РФ и муниципальным образованиям на условиях, когда процентная ставка рассчитывается как сумма ключевой ставки и надбавки, а кредитор в случае снижения ключевой ставки в течение срока действия контракта обязан соответственно снизить размер процентной ставки. По традиционным электронным аукционам, условиями которых предусматривается право кредитора на снижение процентной ставки в случае снижения Банком России ключевой ставки, в большинстве случаев кредитные организации отказывают в снижении процентных ставок до соответствующего уровня.
Но, несмотря на явные преимущества облигационных займов перед банковскими кредитами, полностью отказываться от последних, в особенности при управлении муниципальным долгом, мы считаем нерациональным. В этой связи необходимо разработать механизм, который заинтересовал бы кредитные организации предоставлять кредиты субъектам РФ и муниципальным образованиям по соответствующим ставкам.
Поддержанию ликвидности областного бюджета способствует активное использование такого долгового инструмента, как бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ. Привлечение такого кредита в сочетании с кредитами в рамках возобновляемых кредитных линий, а также использование временно свободных средств бюджетных и автономных учреждений позволяет значительно сократить расходы на обслуживание государственного долга. В течение 2017 года область привлекала бюджетный кредит на пополнение остатков средств на сумму 22,52 миллиарда рублей.
В среднесрочной перспективе долговая политика Ярославской области не претерпит принципиальных изменений. Основой организации государственных заимствований продолжает оставаться использование среднесрочных и долгосрочных долговых инструментов, наиболее отвечающих требованиям оптимизации структуры государственного долга области.
Цели и принципы
Основная цель долговой политики Ярославской области — поддержание объема и структуры государственного долга на уровне, позволяющем обеспечить сбалансированность областного бюджета, своевременное исполнение долговых обязательств и возможность социально-экономического развития региона. Основные принципы долговой политики — полнота и своевременность исполнения долговых обязательств, оптимизация структуры государственного долга в целях минимизации стоимости его обслуживания и обеспечения равномерной долговой нагрузки.
