Внедрение проектного управления в органах власти, механизмы реализации приоритетных проектов на региональном и местном уровнях, цели и выбор показателей при проектном управлении, взаимосвязь документов стратегического планирования и бюджетного прогнозирования на региональном уровне — эти вопросы стали темой для дискуссии участников секции «Государственные (муниципальные) программы и приоритетные проекты», которая прошла в рамках VI Васильевских чтений.
Пилотные программы. Найти шесть отличий
Для решения задач, поставленных Правительством РФ по внедрению проектного управления, была разработана нормативная правовая и методологическая база. Как отметил С. Н. Ткаченко, главный советник Департамента проектной деятельности Правительства РФ, ключевыми документами стали постановления Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 и № 1243. Первый документ закрепил правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных госпрограмм, которые переведены на механизмы проектного управления. Для урегулирования деятельности по интеграции мероприятий ФЦП в состав госпрограмм было утверждено второе постановление — № 1243.
Для организационной поддержки был утвержден план первоочередных мер по разработке и реализации пилотных госпрограмм, который, по словам Ткаченко, выполнен. В конце февраля текущего года утвержден новый план мероприятий по реализации пилотных госпрограмм в 2018 году, предусматривающий некоторый пересмотр их содержания с учетом бюджетного процесса 2019 года.
Чем же отличаются пилотные госпрограммы от иных госпрограмм? Этот вопрос интересовал, пожалуй, всех участников дискуссии. По мнению спикера, основных особенностей несколько:
1. Наличие не более пяти измеримых целей. «По иным госпрограммам количество целей неограниченно и они не измеримы, — напомнил Ткаченко. — Соответственно, оценить, достигнуты ли цели при реализации той или иной госпрограммы, затруднительно. В связи с этим было принято решение, что каждая пилотная программа сфокусируется на пяти целях, при этом они должны быть измеримы и их значение должно быть зафиксировано по годам реализации госпрограммы».
2. Выделение в госпрограмме проектной (приоритетные, ведомственные, межпрограммные проекты) и процессной частей (ведомственные целевые программы (ВЦП)). Это, по словам спикера, второе отличие пилотных госпрограмм. «Мы ушли от понятий “подпрограмма”, “задача программы”, — отметил Ткаченко. — Теперь вся госпрограмма поделена на проектную и процессную части». При этом он обратил внимание, что ВЦП, реализуемые в соответствии с постановлением № 239[1], как инструмент существуют давно, но не востребованы министерствами. Однако буквально в феврале текущего года в документ внесены изменения, которые несколько облегчили процесс разработки ВЦП (разработка осуществляется на портале госпрограмм), согласования и т. д.
3. Наличие измеримых целей второго уровня (цели проектов и ВЦП). «Под целями второго уровня следует понимать цели конкретных проектов и ВЦП, утвержденных самой госпрограммой», — пояснил Ткаченко. Также он обратил внимание на то, что в рамках пилотных госпрограмм теперь не нужно утверждать мероприятия, они являются составными частями конкретных проектов, ВЦП, перечень которых утверждается госпрограммой с указанием измеримых целей, которые необходимо достичь, реализуя данные проекты и ВЦП.
4. Ранжирование проектов (программ) и ВЦП, оценка обеспеченности целей госпрограмм проектами (программами) и ВЦП. Данный механизм решает две задачи: во-первых, происходит отбор проектов для включения их в пилотные госпрограммы и, во-вторых, оценивается, насколько отобранные и включенные в пилотные госпрограммы проекты позволяют обеспечить достижение целей, заявленных в той или иной пилотной госпрограмме. Например, одной из целей программы «Развитие здравоохранения» является увеличение продолжительности жизни россиян до 76 лет. Задачи Минздрава России — включить в госпрограмму конкретный проект или ВЦП с измеримыми целями, которые позволят достичь заявленную в программе цель. При этом в ходе разработки госпрограммы необходимо доказать, что предложенные проекты позволят достичь именно этой цифры.
5. Трансформация системы управления пилотными госпрограммами (назначение руководителя, формирование команды, координация ее реализации ВКО (ведомственный координационный орган ведомства — ответственного исполнителя под председательством главы ведомства)).
6. Интеграция в пилотные госпрограммы федеральных целевых программ, утвержденных отдельными постановлениями Правительства РФ.
Оценка проектов и ВЦП осуществляется по критериям ценности и реализуемости. Критериями ценности в данном случае выступают цели госпрограмм (рисунок 1). Каждый проект, претендующий на включение в пилотную госпрограмму, оценивается в том плане, насколько он влияет на достижение той или иной цели соответствующей госпрограммы. Критерии ценности ранжируются по отношению друг к другу по весам от одного до десяти баллов. Это позволит выстроить своеобразные приоритеты внутри госпрограммы.
Также проекты и ВЦП оцениваются по критериям реализуемости: отсутствие организационных рисков и технологическая реализуемость. Таким образом, по каждому проекту и ВЦП определяется сумма баллов, с помощью которой, а также с учетом финансового обеспечения формируется сводный рейтинг, на основании которого проекты и ВЦП включаются в госпрограммы. «Безусловно, при формировании госпрограмм мы можем выйти за рамки лимитов бюджетных обязательств, в таком случае отрейтингованные проекты и ВЦП, не попавшие под финансирование, опускаются в резерв, из которого могут быть подняты при привлечении дополнительных средств», — пояснил Ткаченко.
Если говорить о структурных отличиях обычных госпрограмм от пилотных, то, по мнению выступающего, каких-то радикальных изменений не произошло. Разве что немного поменялось содержание паспортов пилотных госпрограмм. Поскольку перечень основных мероприятий включен в конкретные проекты и ВЦП, то и план их реализации перенесен на уровень проектов и ВЦП. Соответственно, утверждаемая часть госпрограммы сократилась (рисунок 2).
Какие эффекты и выгоды мы получим от нового механизма — вопрос не менее интересный и актуальный. Если коротко, то все нововведения, по словам Ткаченко, направлены на повышение эффективности реализации не только госпрограмм, но и госуправления в целом. То есть через ограничение и измеримость целей, оценку покрытия (обеспеченности) целей, прозрачность и повышение обоснованности отбора проектов, гибкость управления, введение персональной ответственности и мотивации на результат предпринята попытка сделать госуправление более эффективным.
Градус оптимизма финансистов и экономистов
Тема взаимосвязи документов стратегического планирования и бюджетного прогнозирования на региональном уровне на сегодняшний день не менее проблемная, чем внедрение проектного управления. Закон № 172‑ФЗ предусматривает большой блок документов о стратегическом планировании, которые должны быть утверждены на федеральном и региональном уровнях. В частности, регионы должны формировать стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз, госпрограммы и т. д. Таким образом, в глобальный процесс стратегирования сегодня включены и финансисты, и экономисты.
В соответствии с существующими требованиями эти документы должны быть согласованы между собой. Однако, как отметил В. В. Климанов, директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ), на практике той сопряженности, о которой сегодня так много говорят, нет и в помине.
По словам Климанова, на региональном уровне бюджетный прогноз должен формироваться на основании прогноза социально-экономического развития субъекта и утверждаться на 12 и более лет, а каждые шесть лет пересматриваться. «Анализ информационно-правовых систем показал, что до 2016 года бюджетный прогноз как отдельный документ не существовал, — поделился результатами экспертного наблюдения спикер. — В крайнем случае этот документ возникал в пояснительной записке, то есть служил вспомогательным документом и не более того». В 2017 году ситуация изменилась, и уже на сегодняшний день эксперты ИРОВ насчитали 64 документа, утвержденных в субъектах РФ в качестве долгосрочного бюджетного прогноза. При этом многие регионы требования законодательства поняли буквально и утвердили прогноз ровно на 12 лет, некоторые данный срок увязали со сроком стратегии социально-экономического развития до 2030 года.
По-разному регионы подошли и к содержанию документа. В ряде субъектов РФ прогноз весьма лаконичен, в других представляет собой многостраничный труд, в котором описано несколько сценариев развития. «По-разному регионы видят и свое бюджетное будущее, — отметил Климанов. — Некоторые прогнозируют огромный прирост доходов, иные — объем бюджета в номинальном выражении прогнозируют ниже, чем в базовом, 2017 году. Почему? Остается загадкой». Однако не это удивило экспертов, а то, что зачастую бюджетные прогнозы не сопряжены с другими документами стратегического планирования. Например, показатель доходов консолидированного бюджета в стратегии социально экономического развития субъекта РФ в разы отличается от показателя бюджетного прогноза (более подробно об этом читайте в ближайших номерах журнала «Бюджет»). Экономисты откровенно завышают те проектировки, которые разработаны финансистами. В связи с этим Климанов пошутил, что коэффициент оптимизма у экономистов по отношению к финансистам значительно выше и в некоторых регионах к 2030 году он составляет 1,4%. «Безусловно, есть регионы, где показатели стратегии и бюджетного прогноза совпадают, и мы считаем, что это правильно», — резюмировал спикер.
Стратегирование и проектный подход
Тему стратегирования, а именно увязки проектного управления со стратегией социально-экономического развития субъекта РФ, продолжил первый заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве РФ В. В. Онищенко. Как отметил спикер, стратегию социально-экономического развития субъекта РФ, впрочем, как и любую другую, можно разделить на определенное количество приоритетов по функциональному или отраслевому принципу с введением показателей результатов и т. д.
Таким образом, для увязки стратегии и проектного подхода необходимо сформировать систему стратегических приоритетов и разработать карту целей для каждого приоритета. Выделенные приоритеты можно косвенно назвать аналогом приоритетных госпрограмм. Далее Онищенко рекомендовал разработку плана реализации стратегии осуществлять в форме стратегических карт (карт целей) реализации приоритетов. Стратегические приоритеты реализуются в рамках комплекса проектных инициатив и входящих в них проектов.
Например, в качестве стратегического приоритета регион определил снижение общей смертности (рисунок 3). Далее выделяются проектные инициативы и ответственные лица. Так, одна инициатива будет направлена на развитие современной медицинской помощи (например, на развитие санитарной авиации), вторая — на развитие безопасности и качества дорог. Соответственно, сфера ответственности будет поделена между двумя заместителями губернатора: отвечающим за здравоохранение и тем, кто курирует состояние дорог. «При этом очевидно, что вторая инициатива будет влиять и на достижение другого приоритета, связанного с развитием инфраструктуры, — подчеркнул спикер. — Далее идет более низкий уровень — проекты и мероприятия, которые должны быть погружены в госпрограммы». Распределение проектов по уровням внутри госпрограммы может быть разным, в зависимости от того, кому как удобно.
Таким образом, удается одновременно управлять сферами деятельности отдельных чиновников или сферами компетенций ведомств по результатам. В этом главная суть и ценность проектного подхода: внутренняя деятельность органов власти взаимоувязана с их публичными целями.
Не допустить подмену целей
Посыл о том, что все стратегические документы должны быть взаимоувязаны, поддержала и М. В. Маслова, консультант фонда «Институт экономики города». Она считает, что цели, заложенные в госпрограммы и тем более в проекты, не могут противоречить стратегии. «Например, в стратегии любого региона есть такой показатель, как рождаемость, — отметила спикер. — Вместе с тем возьмем программу “Развитие образования на 2013–2030 годы”. Сегодня мы повсеместно наблюдаем сокращение малокомплектных школ. Как вы думаете, если в населенном пункте закрыть школу, будет ли эта территория развиваться, будет ли повышаться рождаемость? Ответ очевиден». По мнению Масловой, если рассматривать программы изолированно, без учета стратегии развития конкретной территории, то это приведет, мягко говоря, к неправильному результату.
«Очень опасная вещь и показатель эффективности, если не учитывается показатель качества, — считает Маслова. — В Москве произошло реформирование здравоохранения, в результате которого сегодня на одного пациента врачу общей практики выделяют 12 минут?! Очевидно, идет подмена показателей. Какую цель мы задали: развивать здравоохранение и укреплять здоровье людей или экономить деньги на здравоохранении? Согласитесь — это разные цели».
О. В. ИЗУТОВА
[1] Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 года № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
