В 2017 году Федеральное казначейство стало одним из участников большого пилотного проекта по организации системы бюджетного мониторинга. Этот проект был разработан в целях обеспечения контроля за расчетами на всех уровнях кооперации. Эффективность такого контроля во многом зависит от качества и объема информации об исполнении контракта (договора, соглашения), получаемой из различных источников и подлежащей комплексному анализу в целях выявления и минимизации возможных бюджетных рисков.
Игорь Сергеевич ТАПСИЕВ, руководитель Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю, кандидат технических наук, заслуженный экономист РФ
Елена Юрьевна ДЕМИНА, начальник отдела казначейского сопровождения Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю
Правовые основы
Механизм реализации бюджетного мониторинга разработан во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ. 14 июля 2017 года Правительство РФ утвердило распоряжение № 1502‑р, в соответствии с которым Казначейству России поручено обеспечить казначейское сопровождение отдельных проектов, а соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, являющимся получателями целевых средств, по соглашению сторон внести изменения в государственные контракты (договоры, соглашения), а также в контракты (договоры), заключаемые в рамках их исполнения, в части дополнения рядом обязательных условий. Министерство финансов РФ утвердило приказ от 30 июня 2017 года № 500, который в развитие положений распоряжения № 1502-р определил порядок:
раскрытия структуры цены государственного контракта (договора, соглашения);
ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности (ФХД) получателями целевых средств;
проведения органами Федерального казначейства проверки документов на соответствие фактически поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) данным раздельного учета результатов ФХД и информации о структуре цены государственного контракта (договора, соглашения).
Федеральный закон от 1 июля 2017 года № 157‑ФЗ внес изменения в Закон от 19 декабря 2016 года № 415‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»; постановление Правительства РФ от 5 июля 2017 года № 798 — в Правила казначейского сопровождения средств в валюте РФ в случаях, предусмотренных Законом № 415‑ФЗ.
Такова нормативная законодательная платформа, на которой базируется пилотный проект по организации бюджетного мониторинга в отношении пяти крупных объектов:
1) строительство дорог в Московской области;
2) реконструкция медицинского центра в Красноярском крае;
3) поддержка отрасли космического приборостроения;
4) строительство крупных объектов в Крыму;
5) поддержка сельского хозяйства.
Поддержка сельского хозяйства
Правительство РФ в последние годы увеличивает размер государственной помощи отраслям сельского хозяйства, совершенствуются и инструменты государственной поддержки. В 2016 году Минсельхоз России провел консолидацию ряда направлений поддержки — введена так называемая единая субсидия, позволяющая субъектам РФ самостоятельно определять приоритеты в поддержке различных отраслей АПК с учетом местной специфики.
Всего из федерального бюджета в 2017 году бюджетам регионов в виде единой субсидии выделено более 39 миллиардов рублей. Ставропольский край стал одним из девяти субъектов РФ, участвующих в пилотном проекте по организации бюджетного мониторинга в отношении этих целевых средств.
Почему нашему региону так важно было принять участие в пилотировании проекта, связанного с поддержкой сельского хозяйства? За последние три года объем производимой сельхозпродукции на Ставрополье вырос в 1,5 раза — до 210 миллиардов рублей, выпуск пищевых продуктов и напитков увеличился на 40%. Ставрополье давно и справедливо называют житницей России, ведь каждая пятая булка хлеба выпекается из пшеницы, собранной на полях края. Агропромышленный комплекс занимает первую позицию в рейтинге отраслей Ставропольского края, в том числе благодаря успешному и комплексному применению мер государственной поддержки в форме субсидирования инвестиционных кредитов аграриев, компенсации части затрат на строительство и реконструкцию объектов АПК — хранилищ, животноводческих, тепличных комплексов, семеноводческих и селекционно-генетических центров, на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями.
Очевидно, что мероприятия, связанные с финансированием отраслей сельского хозяйства за счет федеральных средств, имеют высокую значимость, но при этом не стоит забывать о необходимости исключения любой возможности неэффективного расходования бюджетных средств. Так, контрольными органами Федерального казначейства в Северо-Кавказском федеральном округе в 2016 году проведены проверки целевого использования средств, выделенных на поддержку АПК, в объеме 6,8 миллиарда рублей — нарушений выявлено на сумму более 0,5 миллиарда рублей. Аналогичные показатели за первое полугодие 2017 года составили 2,6 миллиарда рублей и 0,3 миллиарда рублей соответственно. Таким образом, порядок освоения средств господдержки заслуживает пристального внимания, поскольку это зона высоких рисков. Таковы были основные аргументы в пользу выбора единой субсидии в качестве объекта бюджетного мониторинга.
Меры реагирования
Министерству сельского хозяйства Ставропольского края законодательно вменено в обязанность проводить отбор потенциальных получателей средств господдержки, однако оно не наделено полномочиями по осуществлению контроля за их целевым использованием. Казначейство же, расширив свои полномочия (после слияния с Росфиннадзором), получило возможность обеспечить целостный подход к осуществлению государственного финансового контроля на всех этапах освоения бюджетных средств.
Проведение бюджетного мониторинга предусматривает несколько этапов, при этом на каждом из них казначейству дано право применять меры реагирования, которые позволят выявить и свести к минимуму бюджетные риски, такие как:
риск необоснованного планирования расходов бюджета;
риск неэффективного использования бюджетных средств;
риск недостижения запланированных показателей;
риски системного характера (при которых неспособность одного из исполнителей по договору (соглашению) выполнить свои обязательства может привести к неспособности других исполнителей (соисполнителей) выполнять свои обязательства в срок).
В качестве мер реагирования на разных этапах осуществления бюджетного мониторинга казначейство вправе применять:
информирование главного распорядителя и получателя бюджетных средств о выявленных нарушениях и необходимости их устранения;
отказ в открытии лицевого счета;
приостановление платежей за счет средств федерального бюджета и отказ в санкционировании расходов;
проведение контрольных мероприятий;
возбуждение по результатам контрольных мероприятий производства по делам об административных правонарушениях;
обращение в суд с целью взыскания ущерба, нанесенного Российской Федерации;
обращение в правоохранительные органы.
Предварительный этап бюджетного мониторинга
Предварительный этап при осуществлении бюджетного мониторинга предусматривает проведение работы по отбору потенциальных получателей средств единой субсидии — так называемых субъектов бюджетного мониторинга. Сегодня АПК Ставропольского края включает 1,5 тысячи сельхозпредприятий (СХП), более 14 тысяч крестьянских фермерских хозяйств (КФХ) и более 100 тысяч личных подсобных хозяйств. Министерством сельского хозяйства Ставропольского края в соответствии с требованиями действующего законодательства проведены конкурсные процедуры, в результате определено 250 СХП и 418 КФХ Ставрополья, которым в органах Федерального казначейства было открыто в течение 2017 года 668 соответствующих лицевых счетов. Казначейство приняло решение, что в 2017 году не подлежат казначейскому сопровождению и бюджетному мониторингу средства единой субсидии, предоставляемые физическим лицам, ведущим личное подсобное хозяйство, а также средства на возмещение части затрат на уплату страховых премий и части затрат на уплату процентов по кредитным договорам в случаях осуществления централизованных платежей (непосредственно на счета страховых и кредитных организаций).
Минсельхоз Ставропольского края проводит совместное совещание с представителями регионального казначейства по вопросам оказания грантовой поддержки фермерским хозяйствам. Ноябрь 2017 г.Как уже отмечалось, в основу бюджетного мониторинга положены расширенный сбор, анализ и обобщение информации. Казначейству в рамках проекта поручено сформировать базу данных путем ведения структурированных документов — паспорта объекта и дел клиентов, наполнение которых актуальными данными осуществляется на постоянной основе. Паспорт объекта — это совокупность информации об объекте бюджетного мониторинга, которая используется при выборе мер реагирования для предупреждения (предотвращения) нарушений бюджетного законодательства. Дела клиентов содержат информацию о каждом получателе средств господдержки — субъекте бюджетного мониторинга, их наполнение сведениями о юридической правоспособности, финансовом положении, деловой репутации и иных показателях осуществляется с учетом информации, имеющейся в открытых источниках, а также получаемой в рамках межведомственного взаимодействия. Источником информации являются данные, размещенные в государственной интегрированной информационной системе «Электронный бюджет», на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, а также на общероссийских официальных сайтах.
В рамках межведомственного взаимодействия с казначейством сотрудничают Росфинмониторинг и Федеральная налоговая служба. Порядок, сроки и способы обмена информацией между участниками межведа определены регламентом и соглашениями об информационном взаимодействии.
Дела клиентов начинают наполняться информацией уже на предварительном этапе осуществления бюджетного мониторинга, поэтому постепенно прорисовывается финансовый портрет каждого клиента. Это дает возможность оценить его платежеспособность и принять предупредительные меры по минимизации риска неисполнения соглашений (договоров). На этапе сбора и обобщения информации казначейство столкнулось с проблемой: доступ получен к огромному массиву данных и пока не разработан алгоритм действий, позволяющих принимать нужные управленческие решения. Казначейству предстоит освоить абсолютно новые технологии финансового анализа, чтобы на базе полученной информации иметь возможность объективно оценивать все этапы проекта, реализуемого за счет средств федерального бюджета (от планирования закупки до проведения оценки достигнутых целевых ориентиров).
Основной этап бюджетного мониторинга
Основной этап — осуществление бюджетного мониторинга — предполагает открытие лицевых счетов субъектам бюджетного мониторинга, санкционирование операций и оплату поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Поскольку лицевые счета открываются в казначействе, появляется возможность проследить полную цепочку кооперации по каждому соглашению, зафиксировать четкий аудиторский след по каждой операции, совершаемой на лицевом счете.
Казначейством отработана технология оперативного открытия лицевых счетов — в течение двух дней с момента представления клиентами корректно оформленного пакета документов. При этом клиенты активно используют возможность их направления по электронной почте для предварительной проверки, что значительно сокращает количество посещений, время и средства на заверение документов. Решение об организации документооборота в электронной форме клиенты принимают самостоятельно, учитывая следующие факторы: планируемое количество открываемых лицевых счетов, количество операций на лицевом счете, собственную техническую готовность, пропорциональное соотношение трудозатрат по получению сертификатов ключей проверки электронной подписи, установке и настройке средств криптографической защиты информации и документального оформления этих процедур, трудозатрат, связанных с оформлением и предоставлением документов на бумажном носителе.
При открытии лицевых счетов казначейством в рамках пилотного проекта впервые применен новый инструмент дополнительного контроля — Расходная декларация, которая содержит детализированные данные о структуре затрат, в том числе прямых расходов, связанных с производством, и косвенных расходов, сопутствующих основному производству, а также о размере чистой прибыли. Расходная декларация фактически раскрывает себестоимость товаров (работ, услуг) и дает возможность рассчитать норму рентабельности по каждому договору (соглашению). При открытии лицевого счета вместе с документами, предусмотренными порядком открытия и ведения лицевых счетов (утвержден приказом Федерального казначейства от 17 октября 2016 года № 21н), казначейство проводит проверку Расходной декларации (в части плановых показателей) на соответствие информации о раскрываемой сумме субсидии условиям договора (соглашения). Необходимость раскрытия информации о структуре суммы субсидии является абсолютной новацией для клиентов, вовлеченных в пилотный проект. Более того, эта категория клиентов незнакома с казначейскими технологиями в принципе, поэтому казначейству необходимо было максимально быстро адаптировать новый клиентский сегмент к требованиям казначейской системы, не допустить возможность возникновения конфликтных ситуаций.
Как обеспечить надлежащий уровень сервиса и качественное обслуживание новых клиентов? Все большее значение придается развитию и совершенствованию консультационных услуг, внедрению технологии работы по принципу единого окна, предоставлению клиентам возможности работать на удаленных рабочих местах. В качестве информационной площадки используется официальный сайт — каждый территориальный орган Федерального казначейства, участвующий в пилотном проекте, создал на своей странице сайта Федерального казначейства раздел «Бюджетный мониторинг», разместив в нем образцы документов для открытия и ведения лицевых счетов, рекомендации по их заполнению, все необходимые методические материалы. Введены в практику совещания с клиентами, проводимые в том числе при участии специалистов тех министерств и ведомств, которые принимают участие в реализации пилотного проекта. Новым клиентам предоставлена возможность высказать мнение о качестве обслуживания и замечания, заполнив анкету, форма которой также размещена в открытом доступе.
При проведении платежей с лицевых счетов казначейство в рамках пилотного проекта отрабатывало технологии риск-ориентированного санкционирования. На практике это означало следующее: при проведении каждого платежа осуществлялась проверка представленных получателем субсидии документов-оснований (согласно положениям порядка, утвержденного приказом Минфина России от 28 декабря 2016 года № 244н), и Расходной декларации (в части фактических показателей):
на соответствие информации, указанной в документах-основаниях, показателям, содержащимся в Расходной декларации;
на непревышение общей суммы расходов по соответствующим статьям затрат, указанным в Расходной декларации, над суммой соглашения.
При проведении платежа в целях окончательного расчета, а также если условием соглашения предусмотрены этапы его исполнения, проводилась дополнительная проверка соответствия показателей Расходной декларации данным раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности.
Юридические лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели, являющиеся получателями субсидии по соглашению, в соответствии с положениями приказа Минфина России № 500 обязаны вести учет расходов по статьям затрат и формировать результаты финансово-хозяйственной деятельности отдельно по каждому соглашению, что должно быть закреплено в учетной политике и предусмотрено порядком организации документооборота. При исполнении соглашения (либо его этапа), а также в случае выявления в Расходной декларации превышения фактических показателей над плановыми более чем на 15% казначейство проводило проверку соответствия представленных для оплаты документов фактически поставленным товарам (выполненным работам, оказанным услугам) непосредственно на месте поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) с использованием фото- и видеотехники. Отрабатывая алгоритм такого вдумчивого санкционирования, казначейство ставило в качестве цели внедрение дифференцированного подхода к осуществлению бюджетных платежей в зависимости от степени их рискоемкости. Оценить эффективность проекта можно при постоянном мониторинге достигаемых результатов, поэтому огромное значение придается разработке и апробации аналитических инструментов, которые позволят прогнозировать финансовый результат проекта в целом.
Заключительный этап бюджетного мониторинга
На заключительном этапе проводится оценка результатов осуществления бюджетного мониторинга в части:
степени достижения плановых показателей и целей осуществления закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд;
Заседание межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям в Северо-Кавказском Федеральном округе. Ведется дискуссия о выявлении рисков, связанных с освоением бюджетных средств. Июль 2017 г.обоснованности проведенных закупок;
необходимости совершенствования действующего законодательства Российской Федерации;
видов и факторов рисков, критериев выявляемых (предполагаемых) нарушений, путей их минимизации.
В соответствии с соглашением о предоставлении единой субсидии результативность освоения целевых средств должна быть оценена по 18 показателям (например: валовой сбор продукции сельхозназначения, рост количества новых постоянных рабочих мест, увеличение маточного поголовья сельскохозяйственных животных и т. д.). По итогам проекта по шести показателям целевые ориентиры достигли плановой отметки, по десяти показателям обеспечено превышение факта над планом. По двум показателям достичь целевых ориентиров не удалось — не обеспечено увеличение размера застрахованных посевных площадей (сельхозтоваропроизводители края не представили к субсидированию договоры страхования на сумму, предусмотренную по данному направлению в рамках единой субсидии) и площадей закладки многолетних насаждений (плодоводческие организации не произвели закладку садов в запланированном объеме). Единая субсидия освоена в размере 1,77 миллиарда рублей, что составляет 98,58% от ее общего объема.
Выводы
Накопленный практический опыт позволил сделать вывод о том, что технологии бюджетного мониторинга в отношении целевых средств, предоставляемых в форме возмещения ранее произведенных расходов, должны быть изменены. В отношении указанных средств не представляется возможным реализовать положения приказа Минфина России № 500 в части проверки ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности получателями целевых средств. Также невозможно произвести фото- и видеофиксацию, поскольку на момент проведения контрольного мероприятия товар, подлежащий субсидированию, зачастую уже полностью реализован.
Одним из обстоятельств, затрудняющих реализацию проекта в целом, является отсутствие достаточной нормативной правовой базы, регулирующей порядок организации и проведения проверок фактов поставки товара, выполнения работ, оказания услуг с использованием фото- и видеотехники. Проведение таких проверок не регламентировано со стороны защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что может привести к обжалованию их результатов. Таким образом, предстоит обеспечить четкую нормативно-правовую регламентацию указанных процедур. По нашему мнению, необходима доработка методики определения уровней рисков, присваиваемых конечным получателям целевых средств, а также расширение спектра применения мер реагирования на разных этапах осуществления бюджетного мониторинга.
Направления расходования средств единой субсидии
В соответствии с соглашением, заключенным между Правительством Ставропольского края и Министерством сельского хозяйства РФ, общий объем средств, предоставленных региону в 2017 году в форме единой субсидии, составил 1,8 миллиарда рублей. Бюджетный мониторинг осуществлялся в отношении 16 направлений поддержки в составе единой субсидии, порядок предоставления средств в рамках которых определен региональными нормативными правовыми актами:
по 13 направлениям расходования средства предоставляются в форме возмещения части фактически произведенных расходов (1,3 миллиарда рублей);
по трем направлениям (поддержка начинающих фермеров, семейных животноводческих ферм, сельскохозяйственных потребительских кооперативов для развития материально-технической базы) — в форме грантов (0,5 миллиарда рублей).
