В минувшем году Вологодская область вошла в топ-15 субъектов Федерации, продемонстрировавших снижение налоговой задолженности, заняла третье место среди регионов России по темпам сокращения долгов физических лиц по налогам. За счет чего удалось добиться таких результатов, какие меры предпринимает регион для увеличения доходного потенциала, а также о методике формирования модельного бюджета рассказала заместитель губернатора Вологодской области, начальник Департамента финансов Валентина Николаевна АРТАМОНОВА.
— Валентина Николаевна, назовите основные направления деятельности региональных властей по укреплению доходного потенциала области?
— Одним из важнейших факторов укрепления доходной базы бюджета стало системное межведомственное взаимодействие по вопросам легализации объектов налогообложения, сокращения налоговой задолженности, повышения эффективности использования собственности. Мы активно сотрудничаем с налоговой службой, службой судебных приставов, правоохранительными органами и сегодня приняли дорожные карты по выведению экономики из тени и повышению эффективности налогообложения имущества. В этом ключе показательны наши достижения по легализации серых зарплат. Если в 2012 году работа по обелению доходов давала результат в 75 миллионов рублей, то по итогам 2017 года бюджетный эффект от деятельности в данном направлении составил 429 миллионов рублей. Таким образом, бюджетная результативность мероприятий по легализации теневых доходов возросла в 5,7 раза.
Помимо этого, мы постоянно развиваем систему мотивации к росту доходного потенциала территорий. Для каждого района и городского округа установлены ключевые показатели эффективности работы в этом направлении (объем сбора налоговых и неналоговых доходов, объем мобилизации транспортного налога с физических лиц, дополнительного поступления НДФЛ от легализации серой заработной платы, сокращения задолженности по налоговым платежам), также введены индикаторы оценки качества управления муниципальными финансами. И теперь предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям напрямую зависит от результатов их работы по сокращению налоговой задолженности и легализации налогооблагаемой базы.
В целях повышения экономической самостоятельности муниципалитетов, заинтересованности органов местного самоуправления в работе с субъектами малого и среднего предпринимательства в регионе действует практика замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ и установление единых нормативов отчислений от налогов, поступающих в областной бюджет. За последние пять лет муниципальные образования области получили по единым и дополнительным нормативам 17,9 миллиарда рублей — практически каждый третий рубль собственных доходов местных бюджетов. В 2017 году взамен дотаций муниципальным образованиям передано более 2,8 миллиарда рублей налога на доходы физических лиц. Сегодня более 70 процентов НДФЛ, собираемого в районах, остается в распоряжении муниципальных образований. Так, в 2017 году в десяти районах НДФЛ оставался на местах в полном объеме, еще в семи районах более 65 процентов собираемого налога направлено на решение вопросов местного значения. Кроме того, принят закон области, устанавливающий для городских округов с 1 января 2018 года единый норматив по НДФЛ в размере пяти процентов, что позволит в полном объеме обеспечить реализацию майских указов Президента России.
Начиная с 2018 года дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов предоставляется с учетом выполнения органами местного самоуправления ряда показателей — сокращения задолженности по налогам, просроченной кредиторской задолженности и муниципального долга. Для муниципалитетов, успешно справившихся с установленными показателями, объем дотации увеличивается. Те же, кто их не выполнил, лишаются части финансовой поддержки, но в размере не более десяти процентов ее объема.
Рисунок 1. Бюджетный эффект от мероприятий по укреплению доходной базы бюджета, млрд руб.— Отношение экспертного сообщества к предоставлению налоговых льгот неоднозначное. С одной стороны, преференции позволяют формировать привлекательный деловой климат территории, а с другой — они должны быть по-настоящему эффективными и способствовать пополнению бюджета в обозримом будущем. Как эту дилемму решают вологодские финансисты?
— Сегодня объем выпадающих доходов бюджета Вологодской области от предоставления налоговых льгот по региональным налогам составляет 0,4 миллиарда рублей, это менее четырех процентов от поступивших сумм по данным доходным источникам. При этом регион планомерно идет по пути оптимизации налоговых преференций, повышения их бюджетной эффективности. С 1 января нынешнего года в Вологодской области изменились условия предоставления налоговых льгот по региональным налогам и налогу на прибыль организаций. Региональным законодательством определено, что налогоплательщик утрачивает право на применение льготы при наличии задолженности по уплате налогов в бюджет, а также при введении в отношении него процедуры банкротства.
Кроме того, теперь оценка эффективности налоговых льгот будет осуществляться в два этапа на основе конкретных показателей. На первом этапе определяется востребованность установленных льгот. Если в течение трех лет с момента ее установления ни один налогоплательщик этой льготой не воспользовался, она признается неэффективной. На втором этапе проводится оценка бюджетной и экономической эффективности налоговых льгот по каждой категории налогоплательщиков. Мы анализируем, как преференции повлияли на изменение объема платежей того или иного налогоплательщика в консолидированный бюджет области, на выручку и прибыль предприятия, рентабельность его продаж, объем инвестиций в основные средства организации, а также на доходы работников.
Более 45 процентов объема предоставленных льгот по региональным налогам приходится на физические лица. Поэтому сейчас в Вологодской области обсуждается изменение концепции предоставления налоговых преференций физическим лицам путем повышения их адресности и установления дополнительных ограничений, пресекающих использование схем ухода населения от налогообложения.
— Буквально в мае Минфин России выступил с предложением по введению налога для самозанятых граждан, который по задумке ведомства должен способствовать встраиванию микробизнеса в конституционное поле. При этом если законопроект и будет принят в ближайшее время, новый механизм начнет действовать с 2019 года только в пилотных регионах. Каким образом сейчас власти Вологодской области стимулируют малый бизнес к легализации налоговой базы?
— Серьезный импульс для развития и легализации микробизнеса дает действующее региональное законодательство по патентной системе налогообложения. Сегодня Вологодчина занимает второе место после Санкт-Петербурга среди субъектов Северо-Западного федерального округа и по количеству выданных патентов, и по числу предпринимателей, использующих данную систему налогообложения. Использование патентной системы у нас в регионе более чем в три раза превышает масштабы ее применения предпринимателями Ленинградской и Архангельской областей. Повышению популярности патентов у вологодских предпринимателей способствовал целый ряд факторов. На протяжении последних пяти лет размеры потенциального дохода, используемого для исчисления стоимости патента, оставались неизменными. Кроме того, в 2016 году перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться данная система налогообложения, был расширен с 47 до 63.
Положительный результат принесли и введенные с 1 января 2017 года меры, направленные на развитие малого предпринимательства и стимулирование микробизнеса к выходу из тени за счет снижения на 30 процентов размеров потенциально возможного к получению годового дохода для индивидуальных предпринимателей, работающих на селе. Повысилась привлекательность патентной системы налогообложения и для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, в отношении которых у нас в регионе с 1 января 2017 года действуют налоговые каникулы. Для впервые зарегистрированных устанавливается нулевая ставка в течение двух лет с момента их государственной регистрации. Эта преференция распространяется сегодня на 42 вида деятельности в социальной, научной, производственной сферах и сфере бытовых услуг. По сравнению с 2015 годом количество выданных патентов возросло в три с половиной раза, а число индивидуальных предпринимателей, применяющих эту систему налогообложения, увеличилось практически в четыре раза. При этом бюджетные поступления от платы за патент за последние пять лет увеличились в 3,8 раза.
— С какими основными проблемными вопросами сталкивается финансовый блок правительства области при исполнении доходной части региональной казны?
Рисунок 2. Бюджетный эффект от легализации серой заработной платы, млрд руб.— Решения по перераспределению доходных источников, принятые в последнее время на федеральном уровне, существенно влияют на финансовые возможности региона. Во-первых, в результате централизации на 2017–2020 годы в федеральном бюджете одного процента ставки налога на прибыль выпадающие доходы Вологодской области за этот период оцениваются в размере 3,4 миллиарда рублей. Только в прошлом году Вологодская область недосчиталась около 0,9 миллиарда рублей налога на прибыль.
Во-вторых, на федеральном уровне планируется принципиально изменить схему распределения акцизов на алкогольную продукцию и совсем не зачислять их в региональные бюджеты по месту производства алкоголя. Благодаря неоднократным обращениям Вологодской области в федеральный центр в 2017 году острота проблемы недополучения акцизных отчислений регионами–производителями была снята за счет увеличения норматива отчислений в региональные бюджеты с 40 до 50 процентов, из которых 40 процентов оставалось по месту нахождения производства и 10 распределялось между субъектами пропорционально объемам потребления. Но уже с 2018 года федеральный центр отказался от схемы зачисления в региональные бюджеты акцизов на крепкий алкоголь, по которой основная их часть зачислялась по месту производства. При этом доля распределения акцизов пропорционально потреблению увеличилась с 10 до 25 процентов, еще 25 процентов акцизов распределяются между всеми 28 субъектами — производителями алкогольной продукции в пределах ежеквартальных лимитов. Изменение схемы зачисления в региональные бюджеты акцизов на алкогольную продукцию исходя из объемов ее розничных продаж может в 2019–2020 годах привести к тому, что Вологодская область недосчитается более двух миллиардов рублей.
Еще одной региональной проблемой остается состояние дорог. Одним из основных источников формирования дорожного фонда являются акцизы на нефтепродукты. Ставки акцизов растут, при этом нормативы для регионов неуклонно снижаются, а в федеральный бюджет, наоборот, растут. Если в начале 2016 года акцизы на бензин и дизтопливо в полном объеме поступали в региональные бюджеты, то уже с 1 июня 2016 года норматив для регионов составлял 88 процентов. В 2017 году региональная составляющая норматива по акцизам на нефтепродукты была снижена до 61,7 процента, а на 2018 год — до 57,1 процента. В результате Вологодская область ежегодно недосчитывается порядка двух миллиардов рублей.
— Какое решение проблемы вы видите?
— Для регионов, имеющих значительный потенциал по производству алкогольной продукции, мы считаем необходимым сохранить в среднесрочной перспективе компенсационный механизм по схеме 25/25 (25 процентов акцизов субъекты получают пропорционально официальному потреблению алкоголя, 25% распределяются между 28 субъектами). Кроме того, предлагаем повысить норматив отчислений акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Федерации до 88 процентов, то есть до уровня, предусмотренного действующей редакцией Бюджетного кодекса, с 1 января 2021 года. Также мы выступаем за передачу в региональные бюджеты налога на прибыль организаций с дивидендов в полном объеме. А для стимулирования масштабных инвестиционных проектов восстановить с 2019 года прежнюю ставку налога на прибыль организаций для региональных бюджетов в 18 процентов.
— В настоящее время на различных площадках широко обсуждаются изменения, связанные с введением при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, механизма определения расходных обязательств, так называемого модельного бюджета. Какова позиция по этому вопросу у вологодских финансистов?
— Полностью согласиться с предлагаемым Минфином России подходом к определению модельного бюджета сложно по двум, на наш взгляд, очень существенным причинам. Во-первых, если говорить о модельном, следовательно, идеальном бюджете субъекта РФ, то в основу его расчета должны быть заложены нормативы финансовых затрат, позволяющие исполнить расходные обязательства, возложенные на регионы. В подходе, предлагаемом Министерством финансов РФ, используются средние, фактически сложившиеся по всем субъектам РФ расходы. При этом для формирования бюджетов на 2018–2020 годы в качестве ориентира применялись фактические расходы за 2016 год, то есть с отставанием на два года. И в расчет не берется то, что за последние годы регионы принимали меры по повышению заработных плат в соответствии с майскими указами, а МРОТ в соответствии с федеральным законодательством увеличен до размера прожиточного минимума. И эти первоочередные расходы регионов также должны учитываться в модельном бюджете исходя из потребности, а не из фактически сложившихся средних значений.
Оперативное совещание у губернатора областиВо-вторых, не совсем справедливо, на наш взгляд, и то, что в случае, если региону не хватает средств на исполнение того или иного полномочия, при формировании модельного бюджета приоритет отдается фактическим расходам, а не нормативным. Ведь чаще всего эти направления недофинансируются как раз в связи с нехваткой средств и необходимостью отдавать приоритет задачам, которые ставятся перед нами на федеральном уровне. Эти и другие вопросы в настоящее время мы обсуждаем совместно с финансистами Северо-Западного федерального округа. Выработанная консолидированная позиция от округа будет направлена в Министерство финансов РФ.
— Департамент финансов Вологодской области стал победителем первого Всероссийского конкурса среди контрольно-надзорных органов, организованного журналом «Финконтроль». Насколько востребован внутренний государственный финансовый контроль руководством региона? Какие управленческие решения принимаются по результатам контрольной деятельности, которую проводит департамент финансов?
— Для финансистов Вологодской области войти в число победителей первого всероссийского конкурса по внутреннему государственному финансовому контролю — очень значимое достижение. Последние пять лет мы уделяем большое внимание этому направлению работы как одному из основных по повышению эффективности бюджетных расходов. Ежегодно департамент финансов области проверяет значительные объемы ассигнований — практически каждый третий бюджетный рубль.
Многолетняя практика контрольной деятельности свидетельствует о том, что основные усилия в сфере финансового контроля должны быть направлены на недопущение нарушений, а не на их последующее устранение. К сожалению, до недавнего времени главные распорядители бюджетных средств в большинстве своем практиковали формальный подход к осуществлению внутреннего финансового контроля. Поэтому для повышения ответственности при расходовании бюджетных средств было принято решение дополнительно мотивировать органы исполнительной власти к проведению качественного внутреннего финансового контроля. Кроме того, мы теперь ежегодно анализируем состояние внутреннего финансового контроля и аудита абсолютно во всех органах исполнительной власти области, а не выборочно, как было ранее. Плюс к этому в Вологодской области разработана дорожная карта по совершенствованию внутреннего финансового контроля и создан координационный совет при руководителе департамента финансов по обеспечению взаимодействия органов исполнительной государственной власти области при осуществлении ими внутреннего финансового контроля. По нашим оценкам, комплекс проводимых мероприятий позволит значительно повысить качество финансового контроля, а следовательно, положительным образом скажется на эффективности бюджетных расходов.
Подготовил А. Б. Третьяков
