В Московской области создана и запущена в промышленную эксплуатацию программа исполнения контрактов (ПИК). Эта инновационная подсистема строится на основе электронного документооборота.
О том, что может изменить в сфере закупок ПИК, мы поговорили с Виктором Владимировичем КОРОЛИХИНЫМ, начальником Главного контрольного управления Московской области.
— Виктор Владимирович, по мнению экспертов, в действующей контрактной системе много уязвимых мест. Одно из них — исполнение контрактов. Вы согласны с такой постановкой вопроса?
— Да, полностью согласен. Давайте вспомним, как у нас формировалась контрактная система. Начиналось все с Закона № 94‑ФЗ, который регламентировал лишь процедуру размещения заказов. Его правопреемником стал Закон № 44‑ФЗ, превративший государственные закупки в глобальную систему, включающую в себя все элементы закупочного процесса: от планирования до исполнения контрактов. И если процесс формирования плана, плана-графика, осуществления всех закупочных процедур достаточно подробно урегулирован, пусть даже в некоторых случаях сложно, то вопрос исполнения контрактов остается в наименьшей степени формализованным. Да, законодатель предусмотрел некоторые вещи, упорядочивающие данный этап, например односторонний отказ от исполнения контракта.
Вместе с тем сегодня очевидно, что значительное количество нарушений в закупочном процессе допускается именно на этапе исполнения контракта. Мы проанализировали и выявили основные уязвимые места в этом элементе контрактной системы.
— Назовите их.
— Во-первых, это неразбериха с документами. Теоретически всем понятно, что каждая закупка сопровождается оформлением определенного набора документов, но на практике картина иная. Выходя к заказчикам на проверки, мы сталкиваемся с тем, что какие-то документы отсутствуют совсем, какие-то ненадлежащим образом оформлены. Или же, например, документ есть, но разобраться, кем и когда он подписан, какие сроки в нем указаны, достаточно сложно.
Есть еще такое явление, как параллельные документы, из-за которых контролеры могут быть введены в заблуждение. Мы приходим в суд с документами, представленными нам в ходе проверки заказчиком, а подрядчик приносит свой комплект документов, подписанный обеими сторонами, но отличный от комплекта заказчика. То есть всплывают документы, которые заказчики в ходе проверки по каким-то причинам не предоставляют. Безусловно, появление нового документа меняет весь ход дальнейших событий.
Во-вторых, слабым звеном является неисполнение сроков по приемке товаров, работ, услуг. Зачастую заказчик не подписывает документ о приемке и не делает мотивированного отказа. Некоторое время у нас была патовая ситуация, когда подрядчики массово жаловались на заказчиков. Мы поняли, что необходимо вносить ясность в данный вопрос. Подрядчик должен быть уверен, что, направив документ заказчику, он получит либо подписанный акт приемки товаров (работ, услуг), либо мотивированный отказ.
То же самое касается и оплаты. Если заказчик подписывает акт о приемке товаров, работ, услуг, то он обязан в срок, установленный условиями контракта, произвести оплату. При этом максимальный срок оплаты закупленных товаров, работ, услуг, который может быть предусмотрен в контракте, определен Законом № 44‑ФЗ и не должен превышать 30 дней по обычным контрактам и 15 рабочих дней по контрактам, заключенным с субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией.
В-третьих, имеется значительный объем нарушений при направлении документов и сведений об исполнении контрактов в ЕИС. Вот основные проблемы, которые были взяты нами на заметку.
— То есть желание решить озвученные проблемы вылилось в создание системы исполнения контрактов?
— Да, совершенно верно. Мы воодушевились идеей создания системы, которая бы помогла ликвидировать слабые места на этапе исполнения контракта и позволила бы оперативно контролировать данный процесс. И не просто ликвидировать, а стать эффективным инструментом для предупреждения появления их вообще.
Рисунок. Электронная карточка — цифровая модель условий контрактаТаким образом, Правительством Московской области было принято решение о реализации системы исполнения контрактов. Проекту был присвоен статус приоритетного, и реализовывать его было поручено нам — Главному контрольному управлению Московской области. На разработку и внедрение системы нам отводился год. К середине 2017 года мы обеспечили принятие всех необходимых нормативных правовых актов и начали опытную эксплуатацию системы.
Отмечу, что ПИК является подсистемой единой автоматизированной системы управления закупками Московской области. Такое решение было принято во избежание вопросов с точки зрения действующего законодательства. ПИК полностью вписана в нормы правового поля Закона № 44‑ФЗ. Это, я считаю, один из факторов успеха реализации данного проекта.
— Виктор Владимирович, а теперь о самом главном: какова суть ПИК?
— Суть ПИК в том, что мы переходим на новую технологию взаимоотношений заказчик — поставщик — контролер. И замечу, что во главу угла мы ставим не только исполнение контрактов, но и полную автоматизацию процессов бухгалтерского учета. Как на сегодняшний день происходит обмен документами? Бухгалтер со стороны поставщика формирует, например, товарную накладную ТОРГ-12 в электронном виде в бухгалтерской программе. Затем документ распечатывают на бумаге, подписывают, ставят печать и отправляют письмом или через курьера контрагенту-заказчику, тот подписывает документы и отправляет их обратно поставщику. После чего бухгалтер заказчика начинает вручную перебивать содержание ТОРГ-12 в свою бухгалтерскую программу. Согласитесь, в век цифровых технологий, о которых сегодня так много говорится, это немыслимо.
Благодаря нашей системе мы оцифровываем все данные, формируемые на этапе исполнения контрактов. То есть первичные учетные документы, сопровождающие любую закупку, как то: товарно-транспортные накладные, акты приемки и другие, формируются в электронном виде, подтверждаются электронной подписью и через ПИК в электронном виде направляются другой стороне. После оформления сторонами документы в электронном виде направляются в бухгалтерии заказчика и исполнителя. Таким образом, мы полностью исключаем из документооборота заказчика и поставщика бумажные документы.
В свою очередь, система автоматически контролирует получение документов другой стороной, сигнализирует ей об этом, напоминает о сроке их подписания. Если должностное лицо, ответственное за подписание документов, проигнорирует данное уведомление, то за три дня до окончания установленного срока система вновь напомнит о невыполненном обязательстве.
Благодаря тому что все данные составлены в электронном виде, заказчик и подрядчик могут видеть, на какой стадии находится исполнение того или иного контракта и в какие сроки соответствующие пункты договора должны быть выполнены. Если поставщик не выполнил условия контракта в установленный срок, то система автоматически насчитывает ему пени, исходя из условий контракта. Таким образом, взаимоотношения между сторонами при исполнении контракта становятся абсолютно прозрачными, заказчик и поставщик получают достоверную информацию о текущем исполнении контрактов, и, наконец, значительно снижаются трудозатраты при осуществлении документооборота между контрагентами.
— Чтобы все так гладко получалось на практике, систему надо выстраивать не с момента исполнения контракта, а с самого начала — этапа планирования закупки.
— Совершенно верно, так у нас и происходит. Из единой автоматизированной системы управления закупками Московской области в ПИК выгружаются сведения, содержащиеся в плане закупок, плане-графике, а также данные, касающиеся объекта закупки, обязательств, документов и так далее. На основании этой информации формируется электронная карточка контракта (рисунок). По мере продвижения закупки (от планирования до заключения контракта) карточка дополняется новыми сведениями. В конечном итоге в ней аккумулируется вся информация о контракте и об условиях его исполнения. По сути, электронная карточка является цифровой моделью контракта.
После того как все условия контракта внесены в карточку, дальше дело техники — система сама отслеживает документы, сроки исполнения обязательств, которые, кстати, она рассчитывает автоматически, напоминает заказчикам и поставщикам об их обязательствах, рассчитывает пени. Причем она не просто рассчитает пени, но и обяжет заказчика их удержать. Если, скажем, в контракте предусмотрено, что оплата производится за вычетом неустойки, то при оплате система напомнит заказчику о данном условии и не позволит ему нарушить ни условия контракта, ни нормы закона.
— Виктор Владимирович, а можно обмануть ПИК? Ведь заказчики — народ изобретательный.
— Пока таких фактов мы не выявляли. На сегодня самый простой способ обойти систему ПИК — отказаться в ней работать. Количество таких случаев минимально. Бывает, что заказчики отказываются от ПИК из-за поставщиков, которые не готовы к электронному документообороту. Мы ведем разъяснительную работу. Ведь в целом система создана для защиты интересов поставщиков от злоупотреблений отдельных заказчиков. Например, такую проблему, как задержка оплаты поставленных товаров, работ, услуг, ПИК эффективно решает.
— Чем интересна программа исполнения контрактов для контрольных органов?
— В системе предусмотрен трехступенчатый контроль. Это значит, что с помощью ПИК заказчики могут контролировать свою деятельность, ГРБС — себя и работу подведомственных учреждений, ну а мы, контролеры, видим состояние дел и у тех, и у других. Скажем, подведомственное учреждение не реагирует на красный сигнал системы о том, что пропущен срок оплаты поставленных товаров, работ, услуг. ГРБС это видит и может вмешаться в ситуацию, если же по каким-то причинам он пропустил сигнал системы, то контролеры точно не пропустят. И тогда речь уже будет идти о нарушениях, предусматривающих административную ответственность. Так, например, за нарушение порядка и условий оплаты контракта статьей 7.32.5 КоАП РФ предусмотрен штраф от 30 до 50 тысяч рублей, за повторные нарушения — дисквалификация от одного года до двух.
По направлениям, которые нас больше всего интересуют: соблюдение сроков приемки, сроков оплаты и ведение претензионной работы, — в ручном режиме силами контрольного органа можно проверить ограниченное количество заказчиков, а в автоматическом режиме мы имеем возможность охватить все 100 процентов. Вместе с тем хочу еще раз подчеркнуть, что ПИК в большей степени направлен не на фиксирование нарушений, а на их предупреждение. То есть система должна исключить несоблюдение норм закона, предотвратить, где это возможно, ненамеренное нарушение законодательства. Если же заказчики осознано не хотят соблюдать закон, то для них ответственность будет неотвратимой. И уже сейчас можно говорить о том, что благодаря ПИК исполнительская дисциплина значительно улучшилась.
— Планируете ли вы использовать данные, накопленные в ПИК, для риск-ориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий?
— Пока у нас нет достаточного объема статистики, но в перспективе мы будем рейтинговать заказчиков по данным направлениям и аутсайдеров вносить в план проверок. Будем их проверять не только в автоматизированном режиме, но и более детально.
На сегодняшний день во исполнение части 3 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ мы применяем риск-ориентированный подход. Рейтингуем всех наших заказчиков по определенным показателям: доля контрактов с истекшим сроком исполнения, снижение цены на торгах менее чем на четыре процента, доля закупок по несостоявшимся торгам. Мы планируем включить в существующие рейтинги и показатели, которые будут формироваться в системе ПИК.
— В каком направлении вы будете в дальнейшем развивать систему?
— Первый вопрос, стоящий на повестке дня, — формирование умного контракта, который будет учитывать все развилки законодательства о контрактной системе. Внедрение этого инструмента позволит составлять проект контракта строго в соответствии с требованиями закона и нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу.
Также мы работаем над решением вопроса по структурированию документа о приемке КС-2 в строительной отрасли. Это огромный пласт работы, поскольку он связан со структурированием смет в соответствии с условиями контракта. То есть, как и в случае с ТОРГ-12, формируемой на основе исключительно спецификации, КС-2 будет формироваться на основании сметы. Сегодня мы часто сталкиваемся с тем, что в смете заложены одни работы, а в КС-2 фигурируют другие, а это, по сути, изменение условий контракта. Мы планируем сделать так, чтобы система не позволяла этого. И следующее направление — интеграция ПИК с бухгалтерскими системами.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
