Инга Анатольевна ПОГОРЕЛОВА, директор Департамента государственных закупок Ульяновской области
Чтобы заказчик не злоупотреблял правом, данным ему Законом № 44‑ФЗ, и не устанавливал излишние требования к описанию закупаемых товаров, содержанию, составу заявки на участие в аукционе, Департамент государственных закупок Ульяновской области принял решение разработать и внедрить типовую форму описания товаров и типовую инструкцию по заполнению заявки. Практика показала, что благодаря такому решению удалось помирить заказчиков и поставщиков.
Заказчик и поставщик — проблема взаимоотношений
Положения Закона № 44‑ФЗ обязывают заказчика размещать в документации об аукционе требования к содержанию, составу заявки на участие в аукционе и инструкцию по ее заполнению. При этом нормы пункта 2 части 1 статьи 64 Закона № 44‑ФЗ запрещают заказчику устанавливать требования, влекущие ограничение числа участников закупки или ограничение доступа к участию в ней. Кроме того, чтобы обеспечить объективное описание предмета закупки, в закупочную документацию включаются показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товаров, работ, услуг установленным заказчиком требованиям. При этом заказчики должны указать максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
В 2014 году, когда Закон № 44‑ФЗ вступил в силу, исполнение вышеназванных норм вызвало определенные трудности и у заказчиков, и у участников закупки. Особенно остро проблемы проявились при проведении аукционов на строительные работы. Заказчики зачастую очень творчески подходили к реализации своего права, хитроумно описывали материалы, устанавливали излишние требования и т. д. Известны случаи, когда при закупке обычного бетона заказчик требовал указывать химический анализ воды. При этом объем заявок был сопоставим с многостраничными научными работами, а четкие инструкции по заполнению этого массива документов зачастую отсутствовали. Все это приводило к тому, что участники закупки при заполнении и формировании заявок допускали ошибки технического характера, ошибки в конкретных показателях товара и т. д. В конечном итоге такие заявки заказчики признавали несоответствующими установленным требованиям со всеми вытекающими последствиями.
Интересный опыт
С описанной выше проблемой столкнулись и в Ульяновской области. При анализе практической деятельности заказчиков и уполномоченного органа при осуществлении закупок строительных работ для нужд Ульяновской области департаментом государственных закупок, контрольными органами были выявлены следующие негативные моменты:
выставление излишних требований к характеристикам стройматериалов;
введение в заблуждение участников закупки путем установления запутанных взаимосвязей между показателями стройматериалов;
описание стройматериалов осуществлялось в формате, не дающем участникам закупки возможность редактирования.
Основная причина возникновения такой ситуации была не в попытке заказчиков найти уникальный продукт, а в их банальном желании заключить контракт с конкретным подрядчиком. Справедливости ради стоит отметить, что часть нарушений имела и непреднамеренный характер. Заказчики просто копировали описание товара из интернета, без понимания того, о чем эти требования, как должны быть заданы показатели. Таким образом, одним из узких мест документации об аукционе на строительные работы стало описание стройматериалов, используемых при выполнении работ, и отсутствие надлежащей инструкции к указанию показателей.
Чтобы пресечь некомпетентные или недобросовестные действия заказчиков при подготовке технико-экономических заданий, членов аукционных комиссий при рассмотрении первых частей заявок участников закупок, Департамент государственных закупок Ульяновской области принял решение разработать и внедрить типовые унифицированные формы описания используемых товаров, обязательные для применения всеми заказчиками и уполномоченным органом при проведении закупок строительных работ. Были обобщены решения и предписания УФАС по Ульяновской области, выданные по результатам внеплановых проверок закупок работ (услуг), при выполнении (оказании) которых используются товары. Изучен опыт многих регионов: Московской области, Татарстана, Мордовии и др.
Результатом такой работы стали Методические рекомендации по описанию товаров, используемых при выполнении работ, оказании услуг (далее — Методические рекомендации). Они были утверждены распоряжением Министерства экономического развития Ульяновской области от 31 марта 2015 года № 66-р. В Методические рекомендации были включены типовая форма описания товаров и типовые варианты требований заказчика к указанию показателей.
Типовая форма описания товаров
При разработке типовой формы описания товаров, используемых при выполнении работ, уполномоченный орган исходил из принципа прозрачности и открытости сведений о закупке, а также необходимости сделать документацию о закупке понятной и удобной для участников. Уполномоченный орган остановил свой выбор на форме таблицы описания стройматериалов, где требование указания значения в заявке участника сопровождает каждый показатель (таблица).
Таблица. Форма описания товаров, используемых при выполнении работ, оказании услуг. Пример заполнения таблицы
|
№ |
Наименование товара |
Наименование показателя товара |
Требование к значению показателя |
Требование к указанию значения показателя участником закупки |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
1 |
Блок оконный из поливинилхлоридных профилей |
Соответствие нормативной документации |
ГОСТ 30674-99, ГОСТ 23166-99 |
Значение не изменяется |
|
Вариант конструктивного исполнения ПВХ-профиля |
Изделие с не менее трехкамерным профилем |
Указывается одно значение |
||
|
Ширина профиля |
Не менее 58 мм |
Указывается одно значение |
||
|
Вид отделки лицевых поверхностей изделия |
Белого цвета, окрашенное в массе |
Значение не изменяется |
||
|
Класс изделия по показателю приведенного сопротивления теплопередаче |
Не хуже Б1 |
Указывается одно значение |
||
|
Звукоизоляция |
Не хуже класса Д |
Указывается одно значение |
||
|
Уплотнительные контуры |
2 |
Значение не изменяется |
||
|
2 |
Стеклопакет |
Соответствие нормативной документации |
ГОСТ 24866-2014 |
Значение не изменяется |
|
Вариант конструктивного исполнения стеклопакета |
Количество камер не менее двух |
Указывается одно значение |
||
|
Вид стеклопакета |
Энергосберегающий |
Значение не изменяется |
||
|
Толщина стеклопакета |
Не менее 36 мм |
Указывается одно значение |
||
|
Толщина стекла |
Не менее 4 мм |
Указывается одно значение |
Почему именно таблица? Тут есть несколько положительных моментов. Так, данная форма таблицы компонует в единственный раздел документации о закупке все показатели стройматериалов, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках. В форме определено, в отношении каких именно показателей заказчик установил максимальные и (или) минимальные значения либо значения, которые не могут изменяться, а также установлен порядок их указания участниками закупки в своих заявках. На наш взгляд, такой подход позволяет обеспечить возможность участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели.
Типовые варианты требований заказчика к указанию показателей
При установлении требований в столбце 5 таблицы заказчик исходит из того, что требование указать значение показателя должно давать участнику закупки однозначный ответ на вопрос, как это сделать. Заказчик может использовать один из следующих вариантов написания:
значение не изменяется (данный вариант требования означает, что значение показателя, указанное заказчиком, не подлежит изменению участником закупки), например:
|
Наименование показателя товара |
Требование к значению показателя |
Требование заказчика к указанию значения показателя участником закупки |
Правильный вариант указания значения участником закупки |
|
Показатель 1 |
Не более 100 |
Значение не изменяется |
Не более 100 |
указывается одно значение (данный вариант требования означает, что указывается только одно (единственное) значение показателя), например:
|
Наименование показателя товара |
Требование к значению показателя |
Требование заказчика к указанию значения показателя участником закупки |
Правильный вариант указания значения участником закупки |
|
Показатель 1 |
Не более 100 |
Указывается одно значение |
95 |
указывается значение в виде диапазона (данный вариант требования означает, что указывается значение показателя только в виде диапазона), например:
|
Наименование показателя товара |
Требование к значению показателя |
Требование заказчика к указанию значения показателя участником закупки |
Правильный вариант указания значения участником закупки |
|
Показатель 1 |
Не уже чем от 10 до 100 |
Указывается значение в виде диапазона |
От 5 до 100 |
указывается значение со словами «…» или со знаком «…» (данный вариант требования означает, что указывается значение показателя, соответствующее требованиям заказчика, с применением соответствующего слова или знака), например:
|
Наименование показателя товара |
Требование к значению показателя |
Требование заказчика к указанию значения показателя участником закупки |
Правильный вариант указания значения участником закупки |
|
Показатель 1 |
Не менее 95% |
Указывается значение со словами «не менее» |
Не менее 97% |
Необходимо пояснить, что последний вариант требования применяется в следующих случаях:
1) если, исходя из физического смысла такого показателя, техническая документация/информация производителя товара и (или) нормативные документы, регламентирующие порядок проведения исследования (испытания) товара, предусматривают при написании показателя неразрывное указание цифрового выражения значения показателя со словами «не более», «не менее», «не выше», «не ниже», «лучше», «не хуже» или их производными или со знаками «<», «>», «≈», «≥», «≤», «±» и т. п;
2) если на момент формирования заявки указание значения показателя в конкретном виде является невозможным. Например, указание таких физико-химических, физико-механических характеристик, как предел прочности, водостойкость, сдвигоустойчивость, трещиностойкость, пористость, адгезия, температура размягчения, вспышки, вязкость, водопоглощение, сопротивление гидростатическому напору, звукоизоляция, влагостойкость, коэффициент светоотражения и пр., в конкретном виде может привести к невозможности исполнения контракта, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 70 Закона № 44‑ФЗ в проект контракта включается информация о товаре, указанная участником закупки в заявке.
Разъяснение понятий
Для того чтобы заказчики при указании максимальных, минимальных, диапазонных значений показателей товара не смогли проявить свои творческие подходы, было решено подготовить и утвердить официальное разъяснение знаков, которые могут применяться заказчиком при указании значений показателей товара. Таким образом, устанавливая требования в столбце 4 заявки, заказчик применяет только нижеприведенные понятия, знаки и разъяснения их значений. Иные понятия и знаки заказчик применять не может.
Итак, при указании максимальных и (или) минимальных значений показателей товара заказчик может применять следующее разъяснение понятий:
«не более» — означает меньше установленного значения и включает крайнее максимальное значение;
«не менее» — означает больше установленного значения и включает крайнее минимальное значение;
«более» — означает больше установленного значения и не включает крайнее минимальное значение;
«менее» — означает меньше установленного значения и не включает крайнее максимальное значение;
«превышает, превышать» — означает больше установленного значения и не включает крайнее минимальное значение;
«не превышает, не превышать» — означает меньше установленного значения и включает крайнее максимальное значение;
«ниже», «меньше» — означает менее установленного значения и не включает крайнее максимальное значение;
«свыше», «выше», «больше», «лучше» — означает более установленного значения и не включает крайнее минимальное значение;
«не хуже» — означает более установленного значения и включает крайнее минимальное значение.
Разъяснение понятий, которые могут применяться заказчиком при указании диапазонных значений показателей товара:
«от... до... » — диапазон значений, включающий крайние значения;
«значение в виде интервала, указанного через тире» — диапазон значений и включает крайние значения;
«не уже» — диапазон больше установленного значения и включает минимальное значение;
«не шире» — диапазон менее установленного значения и включает максимальное значение.
Разъяснение знаков, которые могут применяться заказчиком при указании значений показателей товара:
«<» — менее установленного значения и не включает крайнее максимальное значение;
«>» — более установленного значения и не включает крайнее минимальное значение;
«≥» — больше установленного значения и включает крайнее минимальное значение;
«≤» — меньше установленного значения и включает крайнее максимальное значение;
«≈», «±» — должны использоваться заказчиком только при указании значения показателя, цифровое выражение которого неразрывно связано с таким знаком, в данном случае эти знаки не подлежат конкретизации.
Запрет на иное
Также был установлен запрет на применение иного толкования понятий и требований Методических рекомендаций, так как аналогичные положения указываются в инструкции по заполнению заявки в документации о закупке. Типовая инструкция по заполнению заявки, которая включается в документацию об электронном аукционе, была утверждена распоряжением Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 мая 2015 года № 256-р. Инструкция по заполнению заявки содержит требования, аналогичные Методическим рекомендациям.
Также, в связи с тем что в 44‑ФЗ не установлен объем показателей, которые должны содержаться в описании товара, заказчикам рекомендуется прописывать лишь такие показатели, которые имеют важное и существенное значение исходя из их потребностей и специфики объекта закупки. Необходимо избегать указания избыточных требований к показателям, не влияющим на потребительские свойства товара. По товарам, которые изготавливаются непосредственно перед выполнением работ (кладочный раствор, бетон, асфальтобетон и т. п.), недопустимо указывать требования к показателям, значения которых могут быть определены только после изготовления определенной партии, используемой непосредственно в работе, услуге. В перечень товаров, используемых при выполнении работ, оказании услуг, не рекомендуется включать сведения о сырье и материалах, которые используются при изготовлении указанных товаров и (или) применяются в виде расходных материалов для работы оборудования (например, вода, ацетилен, кислород, электроды, флюс, вазелин, нитки, шпагат и т. п.). И самое главное — описание показателей не должно допускать разночтений и двусмысленного толкования, а также должно позволять предложить реально существующий товар.
Итоги типизации
В результате использования Методических рекомендаций по описанию товаров, используемых при выполнении работ, оказании услуг, типовой инструкции по заполнению заявок по закупкам строительных работ, во-первых, снизилось количество заявок на участие в аукционе, отклоненных по результатам рассмотрения первых частей. Например, в 2014 году было подано 1842 заявки на участие в аукционах. Из них 416 (22,6%) было отклонено по итогам проверки первой части. В 2017 году заявок было уже 3064, а отклонено всего 138 (4,5%).
Во-вторых, снизилось количество обоснованных жалоб на действия членов аукционной комиссии по отклонению заявок на участие в аукционе при рассмотрении первых частей заявок: в 2014 году было подано 18 жалоб, из них 13 признаны обоснованными (72,2%). В 2017 году жалоб поступило всего пять, и только одна из них была обоснованна.
В-третьих, сократилось количество показателей описываемых материалов. Если раньше заказчик требования к материалам формировал на десятках листов, в надежде что участник, заполняя такой массив документации, все равно где-нибудь ошибется, то сегодня это практически исключено.
Положительным моментом внедрения Методических рекомендаций явилось и то, что заказчики стали задумываться о тех показателях, которые они описывают. Учитывая необходимость установления требования относительно указания участником в заявке значения показателя, заказчики более ответственно подходят к этому вопросу.
Конечно, типовая форма не исключает полностью возможность злоупотребления правом по описанию показателей недобросовестным заказчиком, но сейчас это единичные случаи. Кроме того, положения Методических рекомендаций, принятых еще в 2015 году, полностью поддержаны разъяснениями ФАС России в письме от 1 июля 2016 года № ИА/44536/16.
В заключение следует отметить, что типовые документы, используемые при осуществлении закупок, постоянно обновляются уполномоченным органом по результатам осуществления контроля в сфере закупок и предложениям контрольных органов. Положительные результаты применения формы описания стройматериалов привели к тому, что в 2016 году аналогичный подход описания показателей был распространен и на поставляемые товары.
