По традиции в первую пятницу августа в Москве прошли Августовские чтения по общественным финансам в России. Семинар, организатором которого является Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ), состоялся в пятнадцатый раз, и тема его звучала как «Два десятилетия реформирования межбюджетных отношений».
Исторический экскурс
В. В. КлимановСамую длинную речь Августовских чтений держал директор ИРОФ В. В. Климанов. Для начала он сделал экскурс в историю развития межбюджетных отношений, обозначив основные вехи этого процесса. Впервые понятие межбюджетных отношений было сформулировано в 1998 году первой редакцией Бюджетного кодекса, по мнению докладчика, весьма коряво. Межбюджетные отношения трактовались как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В 2004 году в ходе внесения больших изменений в БК РФ была найдена новая, уже адекватная формулировка, в соответствии с которой межбюджетные отношения определялись как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В 2007 году было уточнено, что на самом деле сторонами взаимоотношений выступают не органы власти, а собственно публично-правовые образования.
А. А. БелостоцкийВообще если оглянуться на двадцатилетнюю историю развития межбюджетных отношений, то можно найти целый ряд документов, которыми правительство провозглашает их реформу. К примеру, Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 годах закладывала новые принципы их построения, которые должны были привести к обеспечению самостоятельности бюджетов, основанной на разграничении полномочий и доходных источников, а также транспарентного перераспределения средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. В 2001 году, когда первая концепция реформирования перестала действовать, был принят более фундаментальный документ — Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, который декларировал соблюдение принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности, политической консолидации и территориальной интеграции. Далее принимались Концепция реформирования бюджетного процесса (2004 год), Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами (2006 год), Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса субъектов РФ и муниципальных образований (2009 год), Программа повышения эффективности управления общественными финансами (2013 год). Документов было множество, но, как отметил докладчик, принципиального изменения направлений реформирования они не предлагали.
Е. И. Иванова«Сейчас мы имеем бесконечное множество субсидий. И непонятно, что мешает федеральному центру увидеть более крупные цели и дать регионам большую самостоятельность? Кроме того, поражает количество иных межбюджетных трансфертов, которые не укладываются в традиционные формы. По идее, иные межбюджетные трансферты должны быть исключением, но их ежегодный объем в 200 миллиардов рублей говорит о том, что предоставление их — скорее правило», — отметил Климанов. Кроме того, директор ИРОФ обратил внимание на то, что объем межбюджетных трансфертов, сохраняясь в номинальном выражении, в реальном выражении сокращается. Тем не менее эта тенденция нигде активно не обсуждается.
В. В. МихеевЕще один момент, на котором остановился Климанов, — это модельный бюджет. «Мы долго реформировали механизм распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, изучали лучшие мировые практики. В начале 2000-х годов говорили о том, что хорошо бы перейти от выравнивания по расходам к выравниванию по доходам, то есть не принимать во внимание какие-то расчетные потребности регионов, а считать тот потенциал доходов, который покрывает эти потребности и выравнивает этот потенциал. И вдруг появляется модельный бюджет, при расчете которого применяется прямо противоположный механизм», — подчеркнул он. По мнению Климанова, модельный бюджет, который исходит из средних показателей по стране, не может учитывать индивидуальных особенностей региона. Модель же формирования взаимоотношений с регионами должна быть не единая для всех, а дифференцированная.
Н. Е. БарбашоваВ завершение своей речи Климанов предложил участникам Августовских чтений обсудить, нужны ли революционные изменения системы межбюджетных отношений, необходимо ли минимизировать множество межбюджетных трансфертов и насколько эффективно распределение дотаций на выравнивание в рамках модельного бюджета.
Трансферты нужны, но каков их результат?
И. А. СоколовПредставители региональных, муниципальных органов власти, экспертного сообщества активно поддержали начатый директором Института реформирования общественных финансов разговор. К примеру, представитель Курского государственного университета А. А. Белостоцкий, говоря о расходах, отметил, что важно не столько количество межбюджетных трансфертов, сколько наличие информации о том, как их объем будет меняться в течение нескольких лет. К примеру, бюджет Курской области сильно зависит от размера помощи из центра. При этом данные о размерах межбюджетных трансфертов на 2019 и 2020 годы неизвестны, соответственно, регион не может планировать свои расходы на этот период, что делает невозможным осуществление не только долгосрочного, но даже среднесрочного планирования.
Как отметила Е. И. Иванова, бывший руководитель ныне расформированного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, профессор кафедры государственного аудита Высшей школы государственного аудита МГУ имени М. В. Ломоносова, рассматривать межбюджетные отношения нужно не только в плане их организации. Потому что на самом деле интересен и важен именно результат, который получает конкретный регион от предоставления ему тех или иных дотаций и субсидий.
О. И. Тимофеева«Мы с вами можем говорить о формальной стороне вопроса — организационной проблематике. Но конечный результат и эффективность вложений, которые федеральный бюджет направляет на развитие субъектов, на макроуровне не оценивает никто», — обозначила проблему Иванова. Некоторое время тому назад, когда НИИ системного анализа еще функционировал, к ученым обратились сотрудники детского фонда с просьбой оценить эффективность бюджетных расходов, направляемых на защиту интересов подрастающего поколения. В бюджетной классификации ничего похожего не было, все деньги были разбросаны по соответствующим программам. Тем не менее сотрудники НИИ взялись за решение этой задачи. Результат исследования, объектом которого стал Дальневосточный федеральный округ, был следующий: бюджетная политика, ориентированная на поддержку семей с детьми, нерезультативна. Сотрудники НИИ подготовили соответствующий доклад, в котором предложили ликвидировать все множество программ и создать одну государственную программу, которая будет наблюдать ребенка с момента его рождения до 18 лет. Такой подход как раз дает возможность сделать вывод, насколько эффективно вкладываются государственные средства. Доклад был направлен руководителям экономических служб всех субъектов, руководителям моногородов, депутатам верхнего и нижнего парламентов. «Но на выходе мы практически ничего не получили. Президентом РФ была утверждена стратегия развития молодежи, которая приобрела такой же административный характер, как и прежние программы. Ни о какой целенаправленной работе в концептуальном смысле речи не было. Сегодня ситуация не изменилась. И до тех пор пока мы будем топтаться на месте и не начнем разрабатывать методики определения эффективности бюджетных трансфертов, правильность направления эволюции межбюджетных отношений оценить мы не сможем», — заключила Иванова.
И. А. ЕвдокимоваМежбюджетные отношения — часть системы управления
Представитель компании ЦИБО В. В. Михеев к вопросу о необходимости революционных преобразований в системе межбюджетных отношений подошел осторожно. По его словам, революция, возможно, и нужна, но проводить ее целесообразно только в том случае, если договориться не менять принятых в результате преобразования правил, по крайней мере, в течение десяти лет. Межбюджетные отношения — это часть бюджетных отношений, а бюджетная система — это часть системы государственного управления, поэтому межбюджетным отношениям присущи все те недостатки, которые имеются в системе госуправления. Самое же плохое в системе нашего государственного управления, по мнению эксперта, это каждый год корректировать методику распределения дотаций на выравнивание. И остается открытым вопрос, почему нельзя сделать методику, которая будет действовать, например, пять лет, а отдельные проблемы регионов решать за ее рамками.
Упомянул Михеев и о том, что для получения определенной субсидии регион должен иметь свою, аналогичную федеральной госпрограмму, в рамках которой эта субсидия предоставляется. Не говоря уже о заключении соглашения с главным распорядителем средств федерального бюджета, в котором оговаривается, каких целевых показателей региону нужно достичь. При этом эксперт отметил, что эти показатели очень инерционные с точки зрения динамики экономики региона и привязка показателя текущего года к достижениям результата, который получается в итоге нескольких лет работы по соответствующему направлению, не только некорректна, но и, как показывает практика, снижает эффективность работы.
«В 2013 году мы были привлечены к анализу причин неравномерности исполнения федерального бюджета. И когда мы изучили отчеты федеральных министерств в части межбюджетных трансфертов за полугодие, то увидели, что в строке “Исполнение субсидий по такой-то программе на 1 июля” стоит ноль. Почему? Потому что федеральный ГРБС не договорился с регионом по данному показателю. Значит, имеет место системная ошибка, и она приводит к тому, что в декабре в регионы валится куча денег, авральное использование которых никак не работает на эффективность»,— отметил представитель ЦИБО.
Экспертным мнением о модельном бюджете поделилась и представитель Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Н. Е. Барбашова, ознакомив участников чтений с выводами коллег. Заметно значительное расхождение между суммами расходов, выведенных Минфином России для регионов, и фактическими расходами субъектов РФ. Причин тому ученые видят несколько. К примеру, регионы каждый по-своему заполняют реестр расходных обязательств, на основании которого и происходит расчет модельного бюджета. Другая причина в том, что многие полномочия регионов недостаточно детализированы для целей модельного бюджета. То есть, например, полномочия по образованию в реестре идут одной строкой, а ведь они складываются из нескольких составляющих, к примеру, есть еще полномочия по дошкольному образованию, и на его финансирование тоже требуются отдельные деньги. Расчет суммы расходов с использованием корректирующих показателей тоже является достаточно условным. К тому же для некоторых показателей Минфин России определил потолок, и если показатели модельного бюджета оказываются выше фактических, то превалируют последние. Как результат, субъект РФ, экономивший в предыдущем году, вынужден продолжать политику экономии и в том году, на который делаются расчеты. Многие регионы считают такой подход несправедливым.
Низы хотят, и верхи могут
Директор Института макроэкономических исследований И. А. Соколов в своем выступлении сослался на высказывания «самого большого революционера в истории России» В. И. Ленина, который в свое время утверждал, что «для революции недостаточно того, чтобы низы не хотели жить, как прежде. Для нее требуется еще, чтобы верхи не могли хозяйничать и управлять, как прежде». По мнению Соколова, низы, то есть регионы, не особенно хотят что-то менять в сложившейся с межбюджетными отношениями ситуации. По большому счету их все устраивает. Потому что в целом межбюджетка выполняет свою функцию. Дотации на выравнивание и дают стимул для развития, и выравнивают бюджетную обеспеченность. То же касается и желания федерального центра что-то менять — система устоялась.
Эксперта настораживает то, что объем расходов на межбюджетные трансферты не растет даже номинально, в то время как перечень региональных полномочий все расширяется. В частности, как считают эксперты, 60% нагрузки по реализации указа Президента РФ от 7 мая 2018 года «О национальных и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» ляжет именно на субъекты РФ.
Эволюция или деградация?
Мнения о том, что революция в системе межбюджетных отношений не нужна, придерживается и представитель Научно-исследовательского финансового института О. И. Тимофеева. А с тезисом об эволюции системы эксперт не согласилась, отметив, что, на ее взгляд, в этой сфере развивается обратный процесс — деградация. Тимофеева не считает верным принимаемый за истину постулат: федеральный чиновник правильный и ответственный, а региональный — безответственный и принимает неоправданные решения, и что первый лучше знает, как нужно жить второму. Распределение межбюджетных трансфертов делается централизованно, без учета индивидуальных потребностей регионов, а потом выясняется, что должного результата предоставление трансфертов не дало.
«Дело в том, — сказала представитель НИФИ, — что такой задачи “добиться результата” ни для кого нет. Есть задача получать деньги и распределять их, причем постепенно, в течение всего года. Из того времени, когда я работала муниципальным, потом региональным чиновником в Удмуртии, я помню случаи, когда в бюджетных учреждениях (школы, детсады) туалеты были на улице, горячее водоснабжение отсутствовало, а субсидии давали на энергосберегающие лампочки и пластиковые окна. И это как раз происходит от того, что деньги делятся на федеральном уровне и федеральные чиновники вообще не представляют, что значит жить в глухой удмуртской деревне».
Предложения поменять схему распределения дотаций на выравнивание ученые озвучивали уже несколько лет назад. В частности, предлагали при подсчете налогового потенциала не принимать во внимание фонд оплаты труда, потому что при этом исчезает мотивация работать лучше, выводить зарплату из серой зоны и собирать больше налога с доходов физлиц.
Начальник экономического управления Росстата И. А. Евдокимова, в заключение прошедшей в рамках Августовских чтений дискуссии отметила, что разговор получился не столько о реформировании межбюджетных отношений, сколько о позитивных и негативных тенденциях в развитии общественных финансов. «Управление общественными финансами сейчас подверглось глобальной оцифровке. Это очень серьезное продвижение вперед. Роль технократических процессов в управлении финансами существенно возросла. Но в ходе осуществления значительных преобразований мы не можем ставить во главу угла, например, изменение формы межбюджетных отношений. Во главу угла мы обязаны ставить человека, который должен получать положенное количество услуг независимо от того, где он проживает. И в этой связи не важно, как мы будем менять межбюджетные отношения. Наверное, лучше эволюционным путем. Но целевые показатели и целевые посылы должны стать несколько иными, потому нам необходимо поставить технологии на службу людям, а не наоборот», — заключила Евдокимова.
Е. П. БЕСПАЛОВА
