Астраханская область известна одновременно и как развитый промышленный регион, и как привлекательная для туризма территория. Мы побеседовали с заместителем председателя Правительства — министром финансов Астраханской области Виталием Александровичем ШВЕДОВЫМ о приоритетах бюджетной политики региона, позиции в отношении местного самоуправления и делегирования полномочий на уровень муниципалитетов.
— Бюджет Астраханской области в 2017 году был исполнен с профицитом почти в 2 миллиарда рублей. Вы ставите перед собой такую задачу — обязательно добиваться профицитного бюджета?
— В нашем случае профицит — это результат масштабной работы, проводимой Правительством Астраханской области, по привлечению доходов в бюджет региона и реализации мер, направленных на рациональное и эффективное расходование средств. Благодаря этому в последние полтора года наметилась положительная динамика доходов бюджета Астраханской области. За 2017 год бюджет Астраханской области получил доходов в объеме 35,6 миллиарда рублей, в том числе собственных — 28,5 миллиарда рублей с темпом роста к 2016 году — 130,7 процента.
— Существенная роль в росте доходов принадлежит налогу на прибыль — в 2017 году его поступило на 5,2 миллиарда рублей больше, чем в 2016 году. На увеличение доходов повлияло принятие областных законов, отменяющих ряд льгот по налогу на имущество организаций и налогу на прибыль, а также увеличение ставок транспортного налога.
— Профицит прошлогоднего бюджета был направлен на уменьшение госдолга. Насколько госдолг удалось сократить?
— По состоянию на 1 января 2017 года госдолг региона составлял 29,5 миллиарда рублей, или 135,4 процента от собственных доходов. Однако уже второй год экономика демонстрирует уверенный рост по многим показателям, что, в частности, подтверждает увеличение поступлений налогов на прибыль организаций и НДФЛ. Таким образом, можно констатировать, что наша экономика преодолела негативные последствия от санкционных действий 2014–2016 годов.
С целью минимизирования последствий санкций Правительство Астраханской области с 2014 года разработало и планомерно реализовывало мероприятия по оптимизации расходов, мобилизации доходов и совершенствованию долговой политики региона. Была принята согласованная с Минфином России программа финансового оздоровления и социально-экономического развития области на 2016–2019 годы. Комплексный подход к мобилизации доходов и сокращению расходов позволил в 2017 году нарастить собственные доходы на 30,7 процента по отношению к 2016 году, при этом рост расходов регионального бюджета в 2017 году по отношению к 2016 году составил менее трех процентов.
По итогам 2017 года региональный бюджет исполнен с профицитом в объеме 2,1 миллиарда рублей. Одновременно удалось снизить объем долга до уровня 27,8 миллиарда рублей, или 97,4 процента от собственных доходов бюджета. В абсолютном значении объем долга снижен на 1,7 миллиарда рублей, или на 5,9 процента. Кстати, впервые в истории Астраханской области долг уменьшен в абсолютном выражении.
— Как Минфин России оценивает вашу работу по управлению долгом?
— Как следует из анализа, проведенного специалистами Министерства финансов РФ, наш регион — лидер по снижению долговой нагрузки по итогам 2017 года среди всех субъектов Федерации. Нельзя недооценивать поддержку, оказанную субъектам федеральным центром. В непростой для федерального бюджета период Минфин России изыскал возможность не только предоставить регионам бюджетные кредиты на рефинансирование рыночных долговых обязательств, но и реструктуризировать бюджетные кредиты. В частности, были реструктуризированы до 2024 года заимствования Астраханской области в объеме 15,2 миллиарда рублей. Конкретно для нашего региона бюджетный эффект от реструктуризации бюджетных кредитов оценивается на уровне 5 миллиардов рублей.
— Какие планы по работе с госдолгом в 2018–2019 годах?
— Соглашение о реструктуризации бюджетных кредитов, заключенное областью с Минфином России в декабре 2017 года, предусматривает ряд условий, касающихся принятия и исполнения регионального бюджета, а также управления государственным долгом. В частности, регион обязан ежегодно снижать объем госдолга на два процента. Конечной целью является доведение к 2024 году объема госдолга Астраханской области до уровня менее 50 процентов от собственных доходов бюджета.
— Порядка 70 процентов консолидированного бюджета области расходуется на социальную сферу: образование, здравоохранение, культуру и спорт. Сейчас активно обсуждается возможность передачи школ с муниципального на региональный уровень. Какой позиции придерживаетесь вы? Это целесообразно?
— Вопрос передачи общеобразовательных организаций на региональный уровень в Астраханской области на данный момент остается открытым. Муниципальная система образования в настоящее время не обеспечивает формирование единого образовательного пространства и не в полной мере удовлетворяет государственный и общественный образовательный запрос. Органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с действующим законодательством полномочиями учредителя, не несут ответственности за финансирование образовательного процесса. Ответственность регионального уровня ограничивается лишь финансовым обеспечением образовательного процесса посредством предоставления субвенций муниципальным бюджетам. Использование такой модели порождает фактическую разбалансировку управления и ее децентрализацию, а по сути — отсутствие управленческой вертикали.
В 2017 году Астраханская область приняла участие в отборе субъектов РФ для участия в пилотном проекте по передаче отдельных полномочий органов МСУ — муниципальных районов и городских округов — в сфере общего образования на уровень регионов РФ. Базовой идеей проекта являлось внедрение совместного учредительства образовательных организаций органами госвласти и органами местного самоуправления муниципальных образований как института, обеспечивающего их субсидиарную ответственность в процессах управления образовательной организацией. Мы готовы включиться в работу после того, как решение о запуске проекта будет принято на федеральном уровне.
На наш взгляд, такая модель экономически более целесообразна. Она обеспечит как восстановление управленческой вертикали, так и открытость муниципальных границ для потребителей образовательных услуг. Новая модель даст возможность сочетать функции муниципального и государственного управления, выполнять финансовые обязательства государства по реализации прав граждан на образование и обеспечивать эффективное использование предоставляемых финансовых ресурсов.
— Как отразилась на бюджете региона и качестве обслуживания населения передача с муниципального на региональный уровень учреждений здравоохранения?
— В целом для региона это дало положительный эффект. Создание в 2012 году единой государственной системы здравоохранения Астраханской области позволило:
усилить контроль за организацией оказания медицинской помощи в районах области;
реализовать единый подход к решению вопросов по повышению рождаемости, снижению смертности, профилактике заболеваний;
определить единую маршрутизацию пациентов среди учреждений разного уровня в рамках реализации программ;
создать единую трехуровневую систему оказания медицинской помощи, в рамках которой в зависимости от осуществляемых функций госучреждения распределены по трем уровням, что обеспечивает возможность более эффективного соблюдения порядков и стандартов оказания медицинской помощи, сохранения преемственности и этапности лечебных мероприятий;
рационально распределить финансовые потоки между учреждениями.
Все это повысило качество и доступность медицинской помощи пациентам, что в свою очередь положительно отразилось на увеличении за последние 4,5 года продолжительности жизни в регионе.
— А теперь что касается передачи полномочий с регионального на федеральный уровень. В целях совершенствования организации деятельности мировых судей в Российской Федерации неоднократно поднимается вопрос об осуществлении передачи обеспечения деятельности мировых судей на федеральный уровень в полном объеме. Насколько это целесообразно, по вашему мнению?
— Считаю, что данные нововведения необходимы. В соответствии с действующим законодательством материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном региональными законами.
При этом законами и иными нормативными правовыми актами каждого субъекта РФ устанавливается различный правовой статус работников аппарата мировых судей в системе государственной гражданской службы. Отличаются также нормы обеспеченности служебной площадью, оснащенности материально-техническими средствами, по-разному решаются вопросы охраны судебных участков, оплаты труда работников аппарата мировых судей, определения их штатной численности, обучения и повышения их квалификации, оплаты командировочных расходов и тому подобное.
Передача на федеральный уровень вопросов обеспечения деятельности мировых судей повлечет включение должности мирового судьи в Сводный перечень государственных должностей РФ, а должностей работников их аппарата, соответственно, в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Такой подход позволит обеспечить единый уровень материально-технического обеспечения судей судов общей юрисдикции, в том числе и мировых судей.
— Минфин России заявляет, что больше половины регионов выиграли от применения модельного бюджета. Что вы можете сказать об Астраханской области? Как вы оцениваете полезность применения модельного бюджета в перспективе?
— Вопрос неоднозначный. По результатам инвентаризации расходных обязательств по итогам 2016 года Астраханская область попадает в группу тех самых выигравших субъектов, так как объем «модельных» расходов, рассчитанный для нашего региона, превышает фактический объем расходов бюджета региона и положительно влияет на размер распределяемой дотации.
Однако перспективы оценить пока сложно. Хотелось бы понаблюдать работу этого механизма в течение ряда лет. Ведь меняется экономическая ситуация, меняются подходы к формированию модельных бюджетов, расходов бюджетов субъектов, в том числе на содержание органов государственной власти регионов, а также и сами показатели, существенные для формирования расходных обязательств субъектов РФ.
— Многие муниципалитеты высказывают желание пользоваться по аналогии с регионами бюджетными кредитами для замещения коммерческих кредитов. Как вы считаете, насколько это необходимо?
— В сравнении с региональными местные бюджеты находятся в лучшем положении в части долговой нагрузки. Это вызвано многими причинами, в том числе и объемом расходных полномочий, которые кардинально отличаются у региональных и местных бюджетов. Вместе с тем региональным бюджетом на 2018 год утверждено предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам в объеме 200 миллионов рублей. По состоянию на 1 июля 2018 года объем предоставленных бюджетных кредитов из регионального бюджета составил более 132 миллионов рублей, или 66,4 процента от утвержденных бюджетных назначений текущего года.
Понимаю, что по сравнению с объемами бюджетных кредитов, которыми оперировал Минфин России до начала 2018 года, цифры очень скромные. Однако необходимо понимать, что на сегодняшний день в Астраханской области долговые обязательства есть только у 26 муниципалитетов из 141. При этом рыночные долговые обязательства имеют всего лишь четыре местных бюджета. И еще хотелось бы подчеркнуть, в нашем регионе нет ни одного местного бюджета с долгом свыше 80 процентов от собственных доходов.
— В регионах набирает обороты движение по укрупнению муниципальных образований. Субъектовые власти аргументируют это необходимостью экономии финансов и других ресурсов. В Астраханской области обозначенный процесс идет уже несколько лет. Какой эффект дает укрупнение?
— Реформа МСУ в значительной мере обусловлена заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Для Российской Федерации сегодня характерен ряд особенностей, затрудняющих проведение территориальной реформы: во многих малых сельских поселениях население практически не пополняется, что оказывает негативное влияние на развитие экономики. Также сегодня мы наблюдаем отток жителей из средних и малых городов и поселков в крупные региональные центры. Все это в сумме делает проблемы оптимизации муниципального устройства очень актуальными.
Территориальной реформой Астраханская область начала заниматься с 2009 года. Изначально было образовано 177 муниципальных образований — 153 сельских поселения, 11 городских поселений, 11 муниципальных районов, два городских округа. Практика реализации муниципальной реформы показала, что далеко не все муниципальные образования оказались способны осуществлять полномочия, возложенные на них Законом № 131‑ФЗ. В некоторых муниципальных образованиях области поселенческого уровня нет достаточного налогового потенциала и, как следствие, возможности финансирования расходов даже на содержание аппарата местной власти, не говоря уже об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения. Поэтому преобразование поселений путем объединения и укрупнения является одним из приоритетных направлений механизма формирования органов МСУ. Таким образом, за период 2009–2018 годов число муниципальных образований области сократилось на 36.
В регионе для оптимизации количества муниципальных образований с учетом индивидуальных особенностей территории было предложено в первую очередь объединять между собой не два наиболее слабых муниципальных образования, а слабые присоединять к более или менее эффективно работающим. Это, по мнению правительства региона, не только позволяет снизить дотационность территорий, но и может способствовать потенциальному росту собственных доходов бюджетов за счет развития экономики.
Общий подход заключается в том, что муниципальные образования объединяются преимущественно вокруг крупных районных центров и поселков, которые являются некими точками роста. Таким образом, в основе укрупнения муниципальных образований лежит не демографический или пространственный, а экономический критерий, то есть происходит формирование экономически и финансово дееспособных муниципальных образований. Так, в 2016 году экономия в результате укрупнения составила 8,5 миллиона рублей, на 2017 год планируемый объем составляет 10,7 миллиона рублей, на 2018 год — 13,9 миллиона рублей.
Однако вопрос об оптимизации количества муниципальных образований — один из самых сложных. Мы видим, что органы МСУ не заинтересованы в укрупнении поселений, так как это может привести к сокращению аппарата управления и ограничению местных полномочий. Процесс укрупнения в Астраханской области муниципальных образований поселенческого уровня планируется продолжить и в последующие годы.
— Правительством Российской Федерации утверждено распределение дотации на стимулирование роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций. Астраханская область — в числе получателей трансферта. На какие цели будут направлены эти средства?
— В текущем году федеральное правительство применяет новую практику — поощряет рублем те регионы, которые добились значительного роста налога на прибыль. Астраханская область в числе тех, кто получит дотацию. По итогам 2017 года с территории Астраханской области в федеральный бюджет поступил налог на прибыль в сумме более 4 миллиардов рублей. Это значительно больше, чем за предыдущий год. Работа региона отмечена как успешная, и решением Правительства Российской Федерации региону предоставлена дотация 2,65 миллиарда рублей.
Дотация поступит в бюджет Астраханской области в течение этого года. Эти средства пойдут на дополнительное финансирование основных отраслей. В целях уменьшения объема внутреннего госдолга часть средств будет направлена на уменьшение долговой нагрузки бюджета Астраханской области.
— Виталий Александрович, мы с вами все о работе, давайте поговорим о рыбалке. Астрахань для рыболовов сродни Мекке. Но при этом часто отдыхающие жалуются на недостаточно развитую инфраструктуру. Есть ли у области планы по развитию этой сферы?
— Считаю, что возможности для рыболовного туризма в Астраханской области — одни из лучших в стране. Рыбалка, а также охота — наши традиционные бренды. Именно это чаще всего привлекает в Астраханскую область туристов. И работу по укреплению такого перспективного туристического направления мы проводим, причем комплексную. Популярные маршруты постоянно пополняются новыми интерактивными элементами гастрономического, экологического, этнографического, сельского туризма. Наличие многочисленных археологических и исторических памятников располагает к научно-познавательному туризму. Региональные туроператоры и туристические комплексы увеличивают ассортимент туров, рассчитанный на разные бюджеты отдыхающих.
Инфраструктура туристической отрасли также стремительно развивается. Ориентируясь на растущий спрос потребителей, адаптируются система общественного питания и гостиничный бизнес области. Так, количество гостиниц на территории области всего за год выросло на треть: со 144 в 2016 году до 189 в 2017 году. Отели, гостиницы, базы отдыха совершенствуют качество обслуживания. Рестораторы и отельеры предлагают гостям региона традиционные блюда астраханской кухни.
На скорость развития туристической отрасли в целом в регионе, бесспорно, влияет высокая доля самостоятельного туризма — хуже контролируемого и приносящего области значительно меньший доход. Для полномасштабного развития внутреннего туризма необходимы инвестиции, и весьма значительные, а также формирование его надлежащего имиджа.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
Поздравляем с Днем финансиста!
Уважаемые коллеги! По случаю нашего профессионального праздника поздравляю вас и всех, кто ежедневно решает задачи экономического роста и финансовой стабильности страны, с Днем финансиста! Желаю вам новых идей, воплощения замыслов и достижения намеченных целей, а для их реализации — большой внутренней силы, здоровья и вдохновения!
В. А. ШВЕДОВ, заместитель председателя Правительства — министр финансов Астраханской области
