Закон принят, вопросы остались
Первого января 2006 г. закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наконец вступил в действие. Его реформаторские постулаты повлекут за собой многочисленные изменения в бюджетном законодательстве. В соответствии с логикой реформ региональные и местные органы власти (РМОВ) в России должны получить большую автономию с четкими границами и более независимую доходную базу. Агентство Standard & Poor’s позитивно оценивает влияние реформ с точки зрения кредитоспособности РМОВ, имеющих рейтинги в основном вследствие улучшения финансовой гибкости и предсказуемости. Кроме того, реформы повышают эффективность и прозрачность системы межбюджетных отношений.
Однако есть и минусы. Недавние предложения ряда парламентариев о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении повышают для РМОВ уровень рисков, связанных с системой межбюджетных отношений в России. Принятие подобных поправок способно создать неопределенность и привести к смене ранее проводимого курса. В результате уровень предсказуемости системы общественных финансов в России остается очень низким, что негативно влияет на инвестиционный климат, кредитоспособность и политику заимствований муниципального сектора. Продолжающиеся изменения в системе межбюджетных отношений могут в обозримом будущем ограничить уровень рейтингов российских РМОВ и замедлить повышение инвестиционной оценки, особенно для региональных центров.
Сократить полномочия местных властей и проиграть?
В поправках говорится о предоставлении региональным органам власти права брать на себя важные расходные полномочия региональных административных центров, причем критерии такого вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, равно как и детали самой процедуры передачи полномочий, должны определяться в каждом регионе.
Вносимые предложения согласуются с наблюдаемой в последнее время тенденцией развития межбюджетных отношений в России – централизацией принятия непрозрачных, зависящих от конкретной ситуации решений, препятствующей повышению степени автономности РМОВ и созданию более предсказуемых условий для их деятельности. В определенной степени эта тенденция и новые предложения замедляют реализацию ранее проводимых реформ, направленных на повышение финансовой гибкости и предсказуемости условий деятельности органов местного самоуправления, а также четкое разграничение полномочий различных уровней власти.
Среди поправок числится передача региональным правительствам ключевых функций местных органов власти, таких как организация работы предприятий коммунального сектора, содержание дорог, вывоз и утилизация бытовых отходов, контроль за использованием земель. Это означает дополнительный контроль региональных властей за доходами муниципальных образований, который может отразиться на ликвидности и финансовом положении, а также способности последних обслуживать свои долги. Иными словами, передача полномочий негативно повлияет на рейтинги городов, становящихся объектами подобного вмешательства.
Если изменения будут утверждены, долгосрочные заимствования, объемы которых и так невелики, станут недоступными для региональных «столиц», поскольку их финансовое положение будет в еще более высокой степени определяться краткосрочными политическими циклами и отношениями с региональными администрациями. В результате недостаточный уровень капиталовложений в инфраструктуру повлечет за собой ряд серьезных проблем: в частности, города могут оказаться не в состоянии выполнить требования политически важного для федерального правительства общенационального проекта «Доступное жилье».
Предлагаемые изменения напрямую затронут лишь два российских города, являющихся областными центрами и имеющих рейтинги Standard & Poor’s, – Уфу (рейтинг по обязательствам в иностранной и национальной валюте В+/Стабильный/–; рейтинг по национальной шкале ruA+) и Новосибирск (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте В/Позитивный/–; рейтинг по национальной шкале ruA).
Последние события не приведут к немедленным действиям по муниципальным образованиям, имеющим рейтинги Standard & Poor’s. Но если ситуация не изменится, высокий риск, связанный с системой межбюджетных отношений, безусловно, скажется на уровне их рейтингов.
Эффект позитивный?
В настоящее время кредитные рейтинги Standard & Poor’s присвоены шести российским органам местного самоуправления, в том числе четырем городам и двум муниципальным районам. Увеличение числа рейтингов и повышение уровня кредитоспособности органов местного самоуправления проходили одновременно с проведением муниципальной, административной и бюджетной реформ.
Таблица 1. Последние рейтинговые действия по российским муниципальным образованиям
Эмитент Рейтинг по обязательствам в иностранной валюте Рейтинг по национальной шкале Последнее решение по рейтингу эмитента Дата последнего решения по рейтингу эмитента Балашихинский район B–/Позитивный/– ruBBB+ Прогноз пересмотрен на «Позитивный» 22.11.2005 Братск B/Стабильный/– ruA Рейтинг присвоен 23.03.2006 Клинский район B-/Стабильный/– ruBBB– Рейтинг подтвержден 10.10.2005 Новосибирск B/Позитивный/– ruA Рейтинг присвоен 23.03.2006 Сургут BB-/Стабильный/– ruAA– Рейтинг повышен 27.02.2006 Уфа B+/Стабильный/– ruA+ Рейтинг повышен 24.03.2006
Для большинства местных органов власти, имеющих рейтинги Standard & Poor’s, последствия реформы местного самоуправления наряду с ростом экономики и увеличением бюджетных доходов оказались позитивными рейтинговыми факторами.
Реформы в области общественных финансов проводятся уже давно. В 2003 г., после нескольких лет обсуждений, был принят, а с 2006 г. вступил в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в 2004–2005 гг. в него внесли ряд изменений. В середине 2005 г. был пролоббирован трехлетний «переходный период» 2006–2009 гг., в течение которого региональные власти должны передать пакет доходных и расходных полномочий вновь образованным органам местного самоуправления (вместо передачи всех полномочий с 2006 г., как планировалось ранее). В долгосрочной перспективе положительное влияние реформ на финансы местных органов власти будет выражаться в следующем:
1. Муниципалитеты получили более устойчивую и независимую налоговую базу, в структуре которой преобладают сравнительно стабильные налог на доходы физических лиц и имущественные налоги. Минимальные нормативы отчислений в муниципальные бюджеты по налогу на доходы физических лиц (30% для городов, 20% для муниципальных районов и 10% для поселений), а также по другим важным налогам закреплены теперь в Бюджетном кодексе и обеспечивают большую уверенность относительно будущих доходов. Такое закрепление нормативов снижает риск перераспределения доходов в пользу регионов, как случалось в прошлом. Теперь налоговые доходы местных бюджетов включают налоги, в наименьшей степени зависящие от экономических циклов и цен на сырьевые товары, что важно в России, где одним из самых серьезных рисков для большинства муниципальных заемщиков является концентрированная структура экономики.
2. Повышается гибкость доходов. В результате перераспределения налоговых поступлений средняя доля гибких доходов у муниципальных образований, имеющих рейтинги Standard & Poor’s, в 2006 г. значительно возрастет по сравнению с 2001–2004 гг., что является очевидным признаком предсказуемости доходов. Ожидаемый уровень гибких доходов сопоставим с показателями местных органов власти стран Центральной и Восточной Европы и Мексики, хотя и ниже, чем у многих западноевропейских РМОВ, где он достигает 70–90%.
3. Распределение расходных полномочий между уровнями власти стало более прозрачным. Некоторые важные расходы, в частности зарплата учителям и часть расходов на социальное обеспечение, теперь финансируются за счет целевых перечислений из региональных бюджетов. Тем не менее муниципалитеты не полностью защищены от рисков, связанных с выполнением федеральных и региональных мандатов, в том числе не обеспеченных финансированием. Когда целевые перечисления задерживаются, муниципалитетам приходится из собственных средств финансировать расходы, связанные с выполнением делегированных полномочий. Подобное случилось, например, с Братском (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте В/Стабильный/–; рейтинг по национальной шкале ruA), не получившим от Иркутской области (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте В+/Стабильный/–) средства на выплату зарплаты учителям в начале 2006 г. Зависимость городов и районов от перечислений из региональных бюджетов в целом возросла. В то же время основные принципы межбюджетных отношений в регионах устанавливаются федеральным законодательством, благодаря чему процедура стала прозрачнее, а риски – ниже.
4. Муниципалитеты приобрели более четкий правовой и административный статус. В некоторых случаях реформы привели к институционализации правового статуса и определению границ муниципальных образований. Так, Уфа в рамках реформы объединилась со своими районами, приобрела статус единого муниципального образования и приняла устав города. В результате город получил дополнительные доходы и повысил финансовую гибкость, что стало одной из причин повышения его инвестиционного рейтинга в марте 2006 г. До этого администрация Уфы была подразделением Правительства Республики Башкортостан (рейтинг по обязательствам в иностранной и национальной валюте ВB–/Позитивный/–), а районы столицы имели муниципальный статус и формально были независимыми, что создавало серьезные риски для кредитоспособности города.
Действие реформ для «конечных пользователей» – городов, районов, поселений
Кроме перечисленных выше последствий, общих для всех муниципальных образований, есть некоторые, относящиеся только к городам, районам или поселениям. Например, в рамках реформы созданы местные органы власти двух уровней, каждый со своими правами и обязанностями. Такая структура заменила один уровень местного самоуправления, существовавший до 2006 г.
В целом за городами юридически закреплены минимальные объемы доходных и расходных полномочий, благодаря чему их финансовое положение становится более предсказуемым и стабильным. Установленный для городов минимальный процент отчислений по налогу на доходы физических лиц (30%) – лишь немного меньше средней, по оценке, доли муниципальных образований в консолидированных поступлениях по подоходному налогу за последние два года.
Реформа создала условия для повышения способности городов осуществлять заимствования и выпускать долговые обязательства; теперь ожидается более активное привлечение средне- и долгосрочных заимствований, необходимых для удовлетворения потребностей в развитии инфраструктуры.
В муниципальных районах, где органы власти двух уровней вынуждены делить одну налоговую базу, результаты проведения реформы будут неоднозначными. Образованные в 2006 г. органы власти нового – поселенческого – уровня могут поглотить часть районных бюджетов, что чревато увеличением долговой нагрузки по отношению к бюджетным доходам.
В частности, этот фактор существенно ограничивает рейтинг Клинского района Московской области. Львиная доля налоговой базы района сконцентрирована в городе Клин, который с 2006 г. является независимым муниципальным образованием с собственным бюджетом. Теперь району приходится делить доходы с городом, и компенсируются эти средства лишь в долгосрочной перспективе. Балашихинский район, также расположенный в Московской области (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте ВВ–/Позитивный/–; рейтинг по национальной шкале ruAА–), напротив, сумел полностью сохранить за собой налоговую базу и остаться единственным муниципальным образованием на территории.
Многие небольшие поселения, созданные в рамках реформ, отличаются низким качеством управления, что объясняется нехваткой квалифицированного персонала, а также практически полным отсутствием налоговой базы (последнее особенно характерно для сельских районов). Сейчас в России нет ни одного поселения, имеющего рейтинг Standard & Poor’s. В отличие от городов и районов перспективы стать заемщиками для них менее определенны. Ожидается, что в среднесрочной перспективе поселения будут представлять лишь очень малую часть рынка муниципальных заимствований.
Подготовила Анастасия АНДРЕЕВА
