На очередном Форуме стратегов, который состоялся в конце октября в Санкт-Петербурге, значительное внимание было уделено обсуждению механизмов реализации последнего майского указа Президента России.
Начиная с 1990-х годов в России предпринимаются попытки создать систему государственного стратегического планирования — вначале в отдельных регионах-энтузиастах, а позже и в масштабах всей страны. Сегодня ситуация со стратпланированием остается противоречивой. Закон о стратегическом планировании принят и действует, в России существуют многие тысячи отраслевых и территориальных стратегических документов различного уровня, однако связь между ними, а также в целом между стратегированием, бюджетированием и системой принятия управленческих решений по-прежнему зыбкая. Кроме того, сама логика построения системы стратегического планирования (как она описана в Федеральном законе № 172 ФЗ) требует наличия документа «высшего порядка» — шестилетней Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, которая, среди прочего, должна быть основой для формирования перечня государственных программ РФ.
Эта стратегия, как известно, до сих пор не принята. В ее отсутствие главным политическим ориентиром в стране становится указ Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204, который как раз рассчитан на шесть лет — до 2024 года. Формально указ не может заменить стратегию, но очевидно, что в реалиях российской системы управления это, пожалуй, даже более весомый документ. Поэтому неудивительно, что организаторы XVII Форума стратегов посвятили оба пленарных заседания именно теме его реализации.
Цели, проекты, программы
Как напомнил аудитории министр экономического развития России М. С. Орешкин, майский указ фактически состоит из двух частей: первая посвящена национальным целям развития, вторая — национальным проектам. При этом национальные проекты выступают лишь как инструменты достижения национальных целей. В указе президента определено девять национальных целей и 12 национальных проектов. В недавно утвержденных Основных направлениях деятельности Правительства РФ дана попытка отчитаться о том, что будет сделано в рамках каждой цели. Однако это лишь краткий документ, который не дает ответов на все вопросы. До конца года правительство должно подготовить отдельный план по каждой национальной цели развития.
Поскольку все цели комплексные, персональными ответственными за их достижение решено сделать не министров, а вице-премьеров, курирующих соответствующие блоки в правительстве. «Нацпроекты будут живыми документами. То, что принимается сейчас, со временем будет меняться. Одни инструменты докажут свою эффективность и будут усиливаться. От тех, что окажутся менее эффективными, будем отказываться, перераспределяя человеческие и финансовые ресурсы», — объяснил Орешкин. Для каждого года из предстоящей шестилетки будут определены показатели, характеризующие реализацию нацпроектов. При этом анализ планируется проводить каждые полгода. Таким образом, ближайшее подведение итогов состоится в марте — апреле 2019 года.
Мониторинг достижения национальных целей, зафиксированных в майском указе, будет осуществляться с помощью показателей и субпоказателей, которые пока только разрабатываются. «Все эти показатели должны быть сформированы так, чтобы они опускались на уровень регионов. Чтобы достичь страновых показателей, нам нужно по каждому региону демонстрировать улучшение динамики», — подчеркнул министр.
Председатель Счетной палаты РФ А. Л. Кудрин полагает, что цели майского указа достижимы только при условии, что экономика получит серьезные драйверы для роста. «Увеличение продолжительности жизни, снижение уровня бедности — это результат общей политики. Если темпы роста экономики будут такие, как зафиксировано в указе, — в начале три процента, а затем и выше, то в значительной степени эти цели становятся выполнимыми. Вопрос в том, сможем ли мы выйти на эти темпы», — отметил он. По мнению Кудрина, в контексте разработки национальных проектов пока слишком мало внимания уделяется теме улучшения инвестиционного климата. Если не произойдет перелома настроений инвесторов, многое из задуманного может остаться лишь на бумаге.
Глава Счетной палаты выделил и другие потенциальные проблемы, связанные с реализацией майского указа. Так, из проекта федерального бюджета на очередную трехлетку следует, что в ближайшие годы не предполагается сколько-нибудь заметного сокращения государственного участия в экономике. В ближайшие три года планируется продать федеральную собственность всего на 24 миллиарда рублей, это наименьшая сумма с 2000 года. «Правительство почему-то не видит в этом ресурс повышения конкуренции и прозрачности рынка», — посетовал Кудрин. Кроме того, в рамках трехлетки Минфин России прогнозирует рост расходов бюджетной системы на образование и здравоохранение всего на 0,1% ВВП. Это также сигнализирует об отсутствии структурных изменений в бюджетной политике и экономике в целом.
Наконец, серьезным барьером является отсутствие институциональных преобразований — в частности, в судебной системе, нуждающейся в повышении независимости судей и улучшении качества арбитража, и в системе государственного управления, по-прежнему страдающей от забюрокраченности и избыточных контрольно-надзорных функций. «Соответствующие меры предусмотрены, но они должны быть более смелыми и яркими», — констатировал спикер.
В числе потенциальных проблем самого механизма реализации майского указа Кудрин обозначил довольно громоздкую систему управления его целями. В нее входят национальные проекты и программы, которые не являются структурным звеном бюджетной системы, но исполняются через госпрограммы, которые, в свою очередь, включают федеральные проекты, прямо коррелирующие с нацпроектами. К примеру, один нацпроект может исполняться через шесть госпрограмм, при этом иногда одна госпрограмма исполняет сразу несколько нацпроектов. У каждой госпрограммы есть свой ответственный руководитель, которому придется отчитываться перед несколькими вице-премьерами. В этих условиях элемент личной ответственности несколько размывается.
Также имеются недостатки и у системы мониторинга показателей. Согласно анализу Счетной палаты, более двух третей заявленных показателей либо статистически не наблюдаются, либо требуют изменения методики расчета. Методы учета и мониторинга всех показателей будут подготовлены лишь к концу следующего года. Министр экономического развития пояснил, что за всеми показателями верхнего уровня ведется статистическое наблюдение, а также вновь подчеркнул, что главное — контролировать национальные цели, а не более мелкие показатели нацпроектов: «Страшно, когда все показатели, записанные в нацпроекте, достигнуты, а национальная цель — нет».
Стратегия и бюджет развития
Председатель Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Госдумы России А. Н. Диденко указал на «обратную логику» принятия документов стратегического планирования национального уровня. «Правильно было бы вначале принять стратегию социально-экономического развития, затем на ее основе — стратегию национальной безопасности, стратегию пространственного развития и, наконец, стратегию научно-технологического развития. Но все происходит наоборот. Так как мы строим иерархическую систему документов стратегического планирования и нижестоящие стратегии всегда ориентируются на вышестоящие, получается, что регионы постоянно вынуждены свои документы корректировать», — пояснил депутат.
Диденко также высказал ряд критических замечаний в адрес проекта стратегии пространственного развития (подчеркнув, впрочем, что в целом документ соответствует поставленным задачам). Основным недочетом он считает излишний акцент на точки экономического роста в крупнейших городских агломерациях. «Нужно отказаться от этого перекоса и переходить к сбалансированным мерам поддержки. Многие территории пока себя в этой стратегии не видят», — отметил Диденко.
Что касается системы стратегического планирования в целом, то, по мнению депутата, основные проблемы с тем, чтобы в нее полноценно вписаться, испытывает местное самоуправление. Очевидно, это связано со слабым финансовым и организационным обеспечением этого уровня власти. Определенную надежду парламентарий возлагает на методическую поддержку муниципалитетов со стороны Минэкономразвития, которое, с точки зрения Федерального закона № 172 ФЗ, и призвано выполнять данную роль.
В Комитете по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считают, что главным инструментом достижения целей стратегии муниципального образования должен быть соответствующий бюджет развития. Между тем сегодня основную долю расходов местных бюджетов составляют текущие расходы, а на капвложения и инвестиции приходится лишь 12,5% местных бюджетов.
«При такой пропорции говорить об устойчивом развитии местного самоуправления не приходится», — подчеркнул Диденко. По его мнению, единственный выход — закрепить за местными бюджетами дополнительные доходные источники. Среди озвученных мер — зачисление НДФЛ не по месту регистрации предприятия, а по месту жительства граждан; перераспределение 1–1,5% налога на прибыль организаций в пользу местных бюджетов в целях стимулирования экономического развития; введение новых видов сборов, включая сбор за использование символики, наименования муниципалитетов, их брендов. Бюджеты развития может пополнить и транспортный налог. В комитете предложили расщепить его на две части по аналогии с налогом на имущество: транспортный налог на юридических лиц оставить региональным бюджетам, налог на физлиц зачислять в муниципалитеты. Также депутат высказался за проведение тотальной ревизии вопросов местного значения и расходных обязательств муниципалитетов.
Майский указ в трехлетней перспективе
Впрочем, вопрос, где взять деньги на достижение амбициозных целей майского указа, актуален для всех уровней власти. Как следует из паспортов национальных проектов (они уже утверждены президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам), в течение шести лет на их реализацию должно быть потрачено 27,8 триллиона рублей. Из них 14,8 триллиона предоставит федеральный бюджет, 4,4 триллиона рублей — консолидированные бюджеты субъектов РФ, еще 8,5 триллиона — внебюджетные источники. Как отметил Кудрин, в проекте федерального бюджета на 2019–2021 годы из более чем 6,5 триллиона рублей, которые потребуются на реализацию нацпроектов в эти три года, по федеральным проектам распределено пока только 4,05 триллиона. Еще 1,55 триллиона — это нераспределенный резерв, который может быть определен на эти цели в рамках второго чтения. Таким образом, нехватка составляет порядка 970 миллиардов рублей: предстоит либо корректировать национальные проекты, либо соответствующим образом «окрашивать» средства бюджета, пока никак к ним не привязанные.
Следует отметить, что в ближайшие три года субъектам РФ предстоит потратить на реализацию майского указа 2,14 триллиона рублей. Львиная доля этой суммы (1,48 триллиона) будет направлена на национальный проект «Безопасные и качественные дороги». Еще 420 миллиардов должно быть направлено на здравоохранение, чуть более 70 миллиардов — на проект «Жилье и городская среда».
Как отметил губернатор Новгородской области А. С. Никитин, чтобы денег на исполнение майского указа хватило, необходимо предварительно обсудить цели этого документа с региональными экспертными сообществами. «Нельзя механически переносить на регионы позиции, которые формулируются в федеральном центре. Особенно сложные цели, которые связаны со здравоохранением и качеством образования, должны обсуждаться с экспертами в регионах, чтобы понять, как их реализовывать», — подчеркнул губернатор. Серьезный ресурс для экономии при реализации указа он видит в ИТ-технологиях, в частности это телемедицина, удаленная диагностика, дистанционное образование.
«Для эффективной реализации майского указа нам не хватает некой штабной структуры, методической и методологической, которая бы позволяла подводить промежуточные итоги реализации указа, делать корректировки, накапливать и распространять лучшие практики субъектов РФ», — считает Никитин. Он также призвал уделить более пристальное внимание тем целям указа, которые предполагают развитие и дополнительные доходы, а именно повышению производительности труда и увеличению доли инновационных компаний в экономике. «В ближайшее время нужно “докрутить” показатели указа, которые связаны с экономическим ростом. Пока идет их глубокое обсуждение, но полной ясности нет. Если мы это отложим, как в 2012 году отложили задачу создания 25 миллионов высокопроизводительных рабочих мест, то снова рискуем прийти не совсем к тому, к чему изначально стремились», — заявил губернатор.
Как справедливо заметил проректор РАНХиГС Г. И. Идрисов, цели, заложенные в майском указе, можно назвать олимпийскими — в том смысле, что они не могут быть достигнуты исходя из инерционного развития событий. Властям придется прикладывать значимые усилия для их достижения, причем тех методов управления, которыми государственный аппарат привык пользоваться, будет недостаточно. Сможет ли перестроиться система государственного и муниципального управления? Удастся ли создать механизм управления национальными целями, включающий адекватный мониторинг ситуации и эффективную обратную связь? Наконец, получит ли майский указ нормальное региональное измерение? По-видимому, часть ответов мы получим уже через год, когда будет понятна динамика начинающихся изменений.
М. А. ЦУЦИЕВ
